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Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil. Protection des intérêts financiers de l’Union européenne — Lutte contre la fraude 2014 Rapport annuel - COM/2015/0386 final

COM(2015) 386 final

 

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Protection des intérêts financiers de l’Union européenne — Lutte contre la fraude 2014
Rapport annuel

{SWD(2015) 151 final}
{SWD(2015) 152 final}
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{SWD(2015) 155 final}
{SWD(2015) 156 final}

 

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Protection des intérêts financiers de l’Union européenne — Lutte contre la fraude
Rapport annuel 2014
   

1.INTRODUCTION

2.POLITIQUES ANTIFRAUDE AU NIVEAU DE L’UE

2.1.Initiatives de politique antifraude prises par la Commission en 2014

2.1.1.Proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal

2.1.2.Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen

2.1.3.Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union

2.1.4.Lutte contre la corruption dans l’UE

2.1.5.Dispositions relatives au signalement des irrégularités concernant le volet dépenses du cadre financier pluriannuel 2014-2020

2.1.6.Politique antifraude dans le domaine des douanes

2.1.7.Lutte contre le commerce illicite de produits du tabac

2.1.8.Lutte contre la fraude à la TVA

2.1.9.Dispositions antifraude dans les accords internationaux

2.1.10.Règles de passation des marchés publics

2.1.11.Directive relative à la protection pénale de l’euro et des autres monnaies contre la contrefaçon

2.1.12.Stratégie antifraude de la Commission

2.1.13.Programmes Hercule et Pericles

2.2.Comité consultatif pour la coordination de la lutte contre la fraude (COCOLAF)

2.3.Suivi des résolutions du Parlement européen sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapports annuels 2012 et 2013

2.3.1.Résolution du Parlement européen du 3 juillet 2014 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapport annuel 2012

2.3.2.Résolution du Parlement européen du 11 mars 2015 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapport annuel 2013

3.MESURES ADOPTÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES POUR COMBATTRE LA FRAUDE ET LES AUTRES ACTIVITÉS ILLÉGALES PORTANT ATTEINTE AUX INTÉRÊTS FINANCIERS DE L’UE

3.1.Mesures de lutte contre la fraude et les autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE

3.2.Application par les États membres des définitions visées aux dispositions relatives au signalement des irrégularités

3.3.Mise en œuvre des recommandations de 2013

4.FRAUDE ET AUTRES IRRÉGULARITÉS

4.1.Irrégularités signalées et tendances générales pour la période 2010-2014

4.2.Irrégularités signalées comme frauduleuses

4.2.1.Recettes

4.2.2.Dépenses

4.2.3.Ressources naturelles (agriculture, développement rural et pêche)

4.2.4.Politique de cohésion (périodes de programmation 2007-2013 et 2000-2006)

4.2.5.Politique de préadhésion (aide de préadhésion et instrument de préadhésion – IPA)

4.2.6.Dépenses gérées directement par la Commission

4.3.Irrégularités non signalées comme frauduleuses

4.3.1.Recettes

4.3.2.Dépenses

4.4.Résultats de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)

5.RECOUVREMENT ET AUTRES MESURES PRÉVENTIVES ET CORRECTIVES

5.1.Dépenses: mécanismes préventifs

5.1.1.Interruptions en 2014

5.1.2.Suspensions

5.2.Dépenses: corrections financières et recouvrements en 2014

5.3.Recouvrements relatifs aux recettes au titre des ressources propres

6.CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS

6.1.Une coordination et une coopération améliorées: un nouvel élan dans la lutte contre la fraude

6.1.1.Renforcement des structures juridiques et administratives pour une coopération plus poussée

6.1.2.Mesures de lutte contre la fraude et la corruption dans les marchés publics

6.1.3.Mesures sectorielles: dépenses

6.1.4.Mesures sectorielles: recettes

6.1.5.Perspectives

6.2.Accroissement du taux de détection: résultats et questions en instance

6.2.1.Dépenses

6.2.2.Recettes: actualisation des stratégies de contrôle

SUMÉ

Le présent rapport annuel 2014 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne est présenté par la Commission en coopération avec les États membres, conformément à l’article 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Il couvre les mesures prises par la Commission et les États membres dans la lutte contre la fraude et leurs résultats. Il s'agit du premier rapport présenté par la Commission actuelle, qui a pris ses fonctions le 1er novembre 2014. Conformément aux priorités politiques définies par le président Juncker, le programme de la nouvelle Commission est plus ciblé et donne une importance particulière aux principes de la bonne gestion financière. Les conclusions et recommandations qu’il contient se fondent sur une analyse des informations disponibles pour les cinq dernières années et des problèmes ou des risques identifiés pendant cette période.

Mesures adoptées au niveau de l’UE en vue de protéger les intérêts financiers de l’UE en 2014

En 2014, la Commission a mené à bien les actions prioritaires visées dans sa stratégie antifraude pluriannuelle (CAFS) adoptée en juin 2011. Dorénavant, tous ses services et agences possèdent une stratégie antifraude, ce qui constitue une avancée majeure.

La Commission a continué d’apporter son appui aux États membres dans leurs efforts de prévention de la fraude. Les États membres gérant environ 80 % du budget de l’UE, il est fondamental que la Commission continue de les aider à élaborer leurs propres stratégies nationales antifraude. Les «services de coordination antifraude» (AFCOS) de chaque État membre pourraient jouer un rôle majeur à cet égard.

En 2014, le Parlement européen et le Conseil ont poursuivi leur examen de deux propositions visant à renforcer et à accroître l’efficacité des dispositions pénales relatives à la protection des intérêts financiers de l’UE. Il s’agit des propositions suivantes:

une proposition de directive de juillet 2012 concernant la lutte contre la fraude au moyen du droit pénal, qui devrait combler les lacunes de la législation antifraude des États membres qui empêchent de poursuivre efficacement les fraudeurs; et

une proposition de règlement de juillet 2013 concernant la mise en place d’un Parquet européen. La mise en place d’un Parquet européen, tel que proposé par la Commission, représente un pas en avant très significatif dans les efforts visant à protéger les intérêts financiers de l’UE.

En outre, l’adoption en 2014 des directives révisées concernant les marchés publics et les services d’utilité publique, ainsi que de la nouvelle directive relative aux contrats de concession, a permis de renforcer considérablement la transparence et les dispositions antifraude et anticorruption, en définissant la notion de «conflit d’intérêts», en rendant obligatoire le recours aux marchés publics électroniques et en introduisant des obligations de contrôle et de notification pour lutter contre la fraude lors de la passation de marchés et d’autres irrégularités graves.

Le 18 juin 2014, la Commission a adopté une proposition en vue de réviser partiellement le règlement financier afin de l’aligner sur la nouvelle directive sur les marchés publics. Il s’agit de la renforcer des règles d’exclusion des opérateurs économiques et de créer un nouveau système de détection rapide et d’exclusion.

En ce qui concerne le volet des dépenses du budget de l’UE, en 2014, les modalités de signalement des irrégularités pour les fonds en gestion partagée pendant la nouvelle période de programmation 2014-2020 ont été débattues et ont fait l’objet d’un accord avec les États membres. Leur adoption est prévue pour 2015.

Dans le volet des recettes du budget, des progrès significatifs ont été accomplis en 2014 afin de renforcer la protection des intérêts financiers de l’UE:

la version révisée du règlement (CE) nº 515/97 relatif à l’assistance administrative mutuelle en matière de douanes (qui doit entrer en vigueur en 2015) porte création d’une base de données de l’UE relatives aux importations, aux exportations et au transit de marchandises dans l’Union. Par ailleurs, l’année 2014 a permis de constater que les avis d’assistance mutuelle délivrés à la suite d’opérations douanières conjointes (ODC) menées par l’OLAF constituaient une source de renseignements importante pour la détection des irrégularités frappant les échanges de certains types de marchandises;

- la lutte contre la contrebande de cigarettes et les autres formes de commerce illicite de produits du tabac reste une importante priorité pour l’UE et pour ses États membres. En 2014, la Commission a activement poursuivi la mise en œuvre du plan d’action visé dans la communication sur le renforcement de la lutte contre la contrebande de cigarettes et les autres formes de commerce illicite de produits du tabac, en coopération étroite avec les États membres.

 

Le programme Hercule III, adopté en 2014, contribuera à renforcer le fonctionnement et les capacités administratives des services douaniers et de la police dans les États membres.

Par ces mesures, la Commission a contribué à la redéfinition de la politique antifraude au niveau de l’UE.

Détection et notification des irrégularités (frauduleuses ou non) portant atteinte au budget de l’UE

En 2014, 1 649 irrégularités ont été signalées comme frauduleuses par les États membres (cas de fraude soupçonnée ou établie), pour un total de 538 millions d’EUR de fonds de l’UE. Sur le plan des recettes, le nombre des irrégularités frauduleuses signalées a augmenté. En ce qui concerne les dépenses, si le nombre des irrégularités frauduleuses a légèrement diminué en 2014 par rapport à 2013, les montants concernés sont néanmoins supérieurs. En matière de détection et de signalement, il subsiste des différences entre les États membres, mais qui sont moindres par rapport aux années précédentes.

Certaines tendances se sont renforcées au cours des deux dernières années: la participation des organismes administratifs à la détection des irrégularités frauduleuses a continué de croître et l’utilisation de documents falsifiés est le type de fraude le plus souvent détecté.

Le nombre des signalements d’irrégularités non frauduleuses, ainsi que les sommes concernées, ont augmenté. Cette évolution s’explique en grande partie par la mise en œuvre progressive des divers programmes de dépenses et par le renforcement des systèmes de contrôle des institutions européennes et des services nationaux d’audit.

Mesures préventives et correctives

En 2014, la Commission a pris des mesures pour garantir que les ressources de l’UE sont dépensées conformément au principe de bonne gestion financière et que ses intérêts financiers sont dûment protégés. 193 décisions d’interruption de paiements (pour plus de 7,7 milliards d’EUR) ont été prises dans les domaines de la politique de cohésion et du développement rural. Sur ces décisions, 145 étaient toujours en suspens à la fin de l’année 2014 (soit quelque 4,8 milliards d’EUR de paiements interrompus). La Commission a également pris 16 nouvelles décisions de suspension.

La Commission a effectué des corrections financières correspondant à plus de 2,2 milliards d’EUR et émis des ordres de recouvrement pour un total de 736 millions d’EUR.

Les mesures correctives prises en 2014 témoignent de la bonne protection des intérêts financiers de l’UE. Toutefois, les budgets nationaux pourraient devoir supporter le risque de non-recouvrement des montants déjà payés aux bénéficiaires mais soumis à des corrections financières.

Mesures prises par les États membres

Fin 2014, tous les États membres avaient désigné leur AFCOS. La coordination structurée entre les organismes de lutte contre la fraude et d’autres autorités nationales s’est avérée une bonne pratique.

En 2014, les États membres ont également adopté un grand nombre d’autres mesures antifraude concernant les marchés publics, la criminalité financière, les conflits d’intérêts, la corruption, la définition de la fraude et les lanceurs d’alerte.

Application par les États membres des définitions visées aux dispositions relatives au signalement des irrégularités

Le rapport de cette année porte plus spécifiquement sur l’application par les États membres des définitions relatives au signalement des irrégularités (frauduleuses et non frauduleuses) et le délai de signalement. Des différences persistent entre États membres en dépit des efforts déployés pour rationaliser l’application des règles relatives au signalement des irrégularités. Afin d’accroître la comparabilité des données communiquées par les États membres, la Commission guidera ces derniers vers une approche harmonisée de l’interprétation de ces définitions, sur la base des dispositions relatives au signalement des irrégularités pour la nouvelle période de programmation, en cours d’adoption, et des informations recueillies et analysées dans le cadre du présent rapport.

 

1.INTRODUCTION

Chaque année, sur la base de l’article 325, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la Commission, en coopération avec les États membres, présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures adoptées pour combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

L’Union européenne et les États membres partagent la responsabilité de la protection des intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre la fraude. Les autorités nationales gèrent environ 80 % des dépenses de l’UE et perçoivent les ressources propres traditionnelles (RPT). Dans ces deux domaines, la Commission exerce une supervision générale, définit les normes et contrôle leur respect. Une étroite coopération entre la Commission et les États membres est dès lors primordiale pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union. L’un des principaux objectifs du présent rapport est donc d’évaluer l’efficacité de cette coopération en 2014 et les éventuels moyens de la renforcer.

Le présent rapport inclut une description des mesures adoptées en 2014 au niveau de l’Union ainsi qu’un résumé et une évaluation des actions entreprises par les États membres pour lutter contre la fraude. Il fournit une analyse des principaux résultats obtenus par les organismes nationaux et européens, dans la détection et le signalement des fraudes et des irrégularités concernant les dépenses et les recettes de l’UE. Il met notamment en évidence les modalités d’application, dans chaque État membre, des dispositions relatives au signalement des irrégularités, sa partie analytique &eaceacute;tant fondée sur les renseignements issus de ce signalement.

Le rapport est accompagné de six documents de travail des services de la Commission 1 . Il s’agit entre autres des documents suivants: «Mise en œuvre de l’article 325 par les États membres en 2014», «Recommandations pour le suivi du rapport de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’UE – Lutte contre la fraude, rapport annuel 2013» et «Analyse statistique des irrégularités». Ces documents contiennent des tableaux récapitulant les résultats de l’action antifraude de chaque État membre.

2.POLITIQUES ANTIFRAUDE AU NIVEAU DE L’UE

2.1.Initiatives de politique antifraude prises par la Commission en 2014

2.1.1.Proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal

En juillet 2012, la Commission a présenté une proposition de directive relative à la protection des intérêts financiers de l’UE au moyen du droit pénal 2 . Cette proposition vise à renforcer le cadre juridique existant en créant des règles minimales communes pour la définition des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, ainsi que les sanctions et les délais de prescription pour ces cas. Le Conseil a adopté une approche générale le 6 juin 2013 et le Parlement européen a adopté son rapport en première lecture le 16 avril 2014. Les négociations entre les deux institutions ont commencé au cours du second semestre 2014.

2.1.2.Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen

Le 17 juillet 2013, la Commission a adopté une proposition de règlement portant création du Parquet européen 3 , étape majeure dans le cadre de la stratégie globale de la Commission en vue de mieux protéger les intérêts financiers de l’Union.

Le principal objectif de la proposition est l’établissement d’un système européen cohérent et efficace pour l’instruction et la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, telles que définies dans la proposition de directive relative à la lutte contre la fraude au moyen du droit pénal (point 2.1.1).

Fin 2014, les négociations au sein du Conseil se poursuivaient. Le Parlement européen a adopté un premier rapport intérimaire en mars 2014 4 , suivi d’un deuxième en avril 2015 5 . Il y affirme son soutien aux principaux éléments de la proposition de la Commission relative au Parquet européen.

2.1.3.Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union

Le 18 juin 2014, la Commission a adopté une proposition 6 en vue de réviser partiellement le règlement financier afin de l’aligner sur la nouvelle directive sur les marchés publics. Le principal objectif de la proposition est de renforcer la protection des intérêts financiers de l’Union par la mise en place d’un système, géré par la Commission, qui facilite la détection rapide des risques menaçant les intérêts financiers de l’Union et l’exclusion de l’opérateur économique, lequel ne doit plus pouvoir bénéficier de fonds de l’Union et/ou se verra imposer des sanctions financières.

Le législateur a marqué son accord sur cette proposition en juin 2015; les nouvelles règles s’appliqueront à partir de janvier 2016.

2.1.4.Lutte contre la corruption dans l’UE

Le premier rapport anticorruption de l’Union, comprenant un chapitre sur la corruption dans les marchés publics, a été publié en 2014. Ce rapport dresse un bilan des efforts déployés par chaque État membre pour lutter contre la corruption et analyse le fonctionnement concret des politiques et des législations. Il contient en outre des suggestions d’amélioration de la lutte contre la corruption adressées à chaque État membre.

Dans le prolongement de ce rapport, la Commission a mis en place un réseau de points de contact nationaux dans les États membres et intégré des objectifs relatifs à la lutte contre la corruption à la coordination des politiques économiques dans le cadre du semestre européen. En 2014, elle a adressé des recommandations relatives à la corruption à douze États membres dans ce cadre, qui ont fait l’objet de discussions lors de visites sur place ultérieures.

La Commission a également préparé le lancement d’un «programme d’échange d’expériences» au printemps 2015.

2.1.5.Dispositions relatives au signalement des irrégularités concernant le volet dépenses du cadre financier pluriannuel 2014-2020

Dans le cadre de la nouvelle période de programmation 2014-2020, les modalités de signalement des irrégularités ont dû être définies dans des actes délégués et d’exécution pour tous les domaines concernés par la gestion partagée 7 . En 2014, la Commission a négocié quatre actes délégués et quatre règlements d’exécution, débattus et acceptés par les experts délégués par les États membres. Leur adoption est prévue pour 2015. Dans l’intérêt d’une clarté maximale et d’une réduction des charges administratives imposées aux États membres, les dispositions sont, autant que possible, harmonisées entre tous les domaines de dépenses de l’UE. Les informations transmises par les États membres sont présentées dans le rapport annuel de la Commission au titre de l’article 325 TFUE.

2.1.6.Politique antifraude dans le domaine des douanes 

2.1.6.1.Assistance administrative mutuelle (AAM) – proposition de modification du règlement (CE) nº 515/97

La Commission a adopté en 2013 une proposition de modification du règlement (CE) nº 515/97 8 . Des négociations ont été menées avec le Parlement européen et le Conseil tout au long de 2014, un accord politique étant intervenu le 18 décembre 2014. Les institutions se sont félicitées de cet accord, qui permet de combler certaines failles des règles en vigueur concernant l’assistance mutuelle entre les États membres et la Commission. La proposition vise à créer une base de données de l’UE reprenant toutes les marchandises entrant dans l’UE, y transitant ou en sortant, ainsi que la mise en place d’un système de surveillance des conteneurs devant permettre à l’OLAF d’analyser leurs mouvements en vue de déceler des activités potentiellement frauduleuses. Le règlement devrait entrer en vigueur mi-2015 et les textes dérivés devraient être adoptés pour le début de l’année 2016.

2.1.6.2.Opérations douanières conjointes (ODC)

Les opérations douanières conjointes sont des mesures opérationnelles ciblées et coordonnées, mises en œuvre par les autorités douanières des États membres et des pays tiers au cours d’une période limitée, afin de lutter contre le trafic illicite transfrontière de marchandises.

En 2014, l’OLAF a coopéré avec les États membres pour effectuer sept ODC. Il a mis à disposition des renseignements, fourni une aide technique et/ou financière et un accès sécurisé aux informations ainsi qu’un échange sécurisé d’informations via la plate-forme AFIS et mis à disposition ses installations de coordination opérationnelle permanentes afin de faciliter le déroulement d’ODC regroupant un grand nombre de participants.

ODC REPLICA 9 : cette opération visait à lutter contre les importations de marchandises portant atteinte aux droits de propriété intellectuelle, en particulier les marchandises dangereuses constituant un risque pour l’environnement ou pour la sécurité ou la santé des citoyens. Elle a permis la saisie de 1,2 million de contrefaçons, dont des parfums, des pièces détachées de voitures et de vélos, des jouets, des accessoires de mode et des appareils électroniques, ainsi que de 130 millions de cigarettes. Les seules saisies de cigarettes ont permis d’éviter 25 millions d’EUR de pertes de droits de douane et taxes;

ODC SNAKE 10 : cette opération visait la sous-évaluation des textiles et chaussures importés de Chine. Elle a permis de déceler plus de 1 500 conteneurs dont la valeur en douane avait été largement sous-déclarée, et d'éviter la perte estimée de plus de 80 millions d’EUR de droits de douane.

ODC ERMIS 11 : cette opération visait à déceler des contrefaçons entrant dans l’Union en petits colis, au moyen d’envois postaux expédiés depuis des pays tiers. Quelque 70 000 articles divers, parmi lesquels des téléphones portables, des lunettes solaires, de petites pièces détachées pour véhicules, ainsi que des médicaments et des produits pharmaceutiques ont été saisis.

ODC ATHENA IV 12 : cette opération, consacrée à la détection des transferts d’espèces non déclarées et à la prévention du blanchiment d’argent sur le territoire de l’UE, a permis la retenue et la saisie de plus de 1 200 000 EUR en espèces;

ODC WAREHOUSE II 13 : cette opération visait à lutter contre la contrebande et la fraude aux accises concernant les produits du tabac et l’alcool. Ses résultats finaux sont en cours d’analyse.

ODC régionale «ICARE» 14 : cette opération de surveillance maritime coordonnée par les douanes françaises visait à déceler le commerce illicite de marchandises sensibles par la mer, dans la zone atlantique.

ODC régionale «ISIS 2014» 15 : cette opération maritime coordonnée par les douanes espagnoles visait à lutter contre le commerce illicite de marchandises sensibles en mer Méditerranée. Elle a permis la saisie de 39,3 kg de cannabis.

2.1.6.3.Le système d’information antifraude (AFIS)

Le système d’information antifraude (AFIS) désigne un ensemble d’applications antifraude exploitées par l’OLAF en vue de permettre un échange rapide et sécurisé de renseignements relatifs à la fraude entre les administrations des États membres, ainsi que le stockage et l’analyse des données pertinentes. Il couvre deux domaines principaux: l’assistance mutuelle en matière de douanes et la gestion des irrégularités.

Au total, 6 560 cas ont été enregistrés dans les bases de données et modules d’assistance mutuelle d’AFIS en 2014. La base de données des informations sur le transit (ATIS) a reçu des informations concernant 7 millions de nouveaux envois en transit, représentant un total de 31,5 millions de mouvements de marchandises. Le système de gestion des irrégularités (IMS) a reçu 23 735 nouveaux rapports. En 2014, sept opérations douanières conjointes ont été menées; elles ont tiré parti de l’unité virtuelle de coordination des opérations (VOCU), un outil de communication faisant partie du système AFIS.

Le programme a reçu un budget de 6,4 millions d’EUR en 2014.

2.1.7.Lutte contre le commerce illicite de produits du tabac

La communication de 2013 sur le renforcement de la lutte contre la contrebande de cigarettes et les autres formes de commerce illicite de produits du tabac 16 s’accompagnait d’un vaste plan d’action. La Commission s'est employée à le mettre en œuvre, en étroite coopération avec les États membres, avec lesquels elle a organisé trois réunions d’experts sur ce sujet en 2014.

2.1.8.Lutte contre la fraude à la TVA

En décembre 2014, le Conseil a confié à la Commission un mandat en vue d’entamer avec la Norvège la négociation d’un accord de l’UE relatif à la coopération et au recouvrement des taxes dans le domaine de la TVA. Les négociations doivent commencer en juin 2015. Le projet pilote des pays du Benelux visant la mise en place d’une analyse des réseaux frauduleux transfrontières dans le contexte du réseau Eurofisc a été présenté à tous les États membres en juin 2014. Une grande majorité des membres du groupe Eurofisc ont demandé ensuite à ce que ce pilote soit étendu à l’ensemble des États membres. Le réseau Eurofisc poursuit son échange de renseignements de terrain sur la fraude transfrontière et cherche de nouvelles sources de renseignements, parmi lesquelles les données d’immatriculation des véhicules. Des progrès substantiels ont également été réalisés par un groupe de projet Fiscalis consacré à l’amélioration de la coopération entre les autorités fiscales et douanières. Enfin, un groupe de projet a été mis sur pied dans le but de recueillir les bonnes pratiques des administrations fiscales nationales en lien avec les nouvelles menaces issues du commerce en ligne.

2.1.9.Dispositions antifraude dans les accords internationaux

De nombreux accords internationaux conclus par l’UE contiennent des dispositions sur l’assistance administrative mutuelle (AAM) en matière de douanes et, en cas d’accord préférentiel, prévoient également des mesures pour la mise en œuvre de cet accord.

En 2014, 48 accords comprenant des dispositions sur l’AAM couvrant un total de 71 pays tiers étaient en vigueur et des négociations étaient en cours avec 49 pays, parmi lesquels d’importants partenaires commerciaux tels que les États-Unis et le Japon. Les négociations avec le Canada et le Viêt Nam ont abouti. Des accords de libre-échange avec la Géorgie et la Moldavie sont entrés en application. L’entrée en vigueur de la zone de libre-échange approfondi et complet avec l’Ukraine est prévue pour le 1er janvier 2016. Tous ces accords comprennent des dispositions relatives à l’AAM et des mesures de mise en œuvre du traitement préférentiel.

La Commission entend inclure des dispositions antifraude dans d’autres accords internationaux conclus par l’Union, tels que les accords d’association et les accords de partenariat. En 2014, l’Office a obtenu l’inclusion de telles dispositions dans l’accord de partenariat et de coopération (APC) avec le Kazakhstan. Elle a poursuivi les négociations en vue de l’inclusion de dispositions semblables dans l’APC avec la Malaisie.

2.1.10.Règles de passation des marchés publics

Les directives révisées concernant les marchés publics et les services d’utilité publique et la nouvelle directive relative aux contrats de concession sont entrées en vigueur en avril 2014 17 . Elles accroissent la transparence et renforcent le cadre législatif européen en matière de lutte contre la fraude et contre la corruption, en définissant la notion de «conflit d’intérêts», en rendant obligatoire le recours aux marchés publics électroniques et en introduisant des obligations de contrôle et de notification pour infléchir la fraude lors de la passation de marchés et réduire d’autres irrégularités graves. La transposition des nouvelles directives donnera aux États membres l’occasion d’améliorer l’efficacité de leurs marchés publics, de remédier aux lacunes réglementaires, de rendre leurs systèmes de marchés publics plus efficaces et plus rationnels et de renforcer les mécanismes de contrôle et de sanctions nécessaires, sans nuire à l’efficience du processus.

La Commission aide les États membres à transposer les directives, et coopère étroitement avec certains d’entre eux pour élaborer des approches nationales spécifiques.

2.1.11.Directive relative à la protection pénale de l’euro et des autres monnaies contre la contrefaçon

La directive 2014/62/UE 18 relative à la protection pénale de l’euro et des autres monnaies contre la contrefaçon a été adoptée en mai 2014 19 .

Elle s’appuie sur, et remplace, la décision-cadre 2000/383/JAI du Conseil visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage, adoptée en vue de la mise en circulation de l’euro. Elle introduit des dispositions en ce qui concerne:

la mise à disposition d’outils d’investigation efficaces pour les cas de contrefaçon de monnaies;

des sanctions maximales communes pour les cas de contrefaçon les plus graves;

la transmission des faux billets et des fausses pièces en euros saisis aux centres nationaux d’analyse et aux centres nationaux d’analyse des pièces pendant la procédure judiciaire en cours à des fins d’analyse et d’identification pour permettre la détection des faux euros en circulation; et

l’obligation de notifier tous les deux ans à la Commission le nombre d’actes de contrefaçon commis et le nombre de personnes condamnées.

2.1.12.Stratégie antifraude de la Commission

En 2014, la Commission a fait rapport pour la deuxième fois sur la mise en œuvre de sa stratégie antifraude 20 .

Dans le rapport de 2013, l’accent avait été placé principalement sur les trois priorités de la stratégie:

1. l’inclusion de dispositions antifraude dans les propositions législatives relatives au CFP 2014-2020;

2. l’élaboration de stratégies antifraude au niveau des services de la Commission; et

3. la révision des directives sur les marchés publics.

En 2014, les stratégies antifraude au niveau de la Commission ont été étendues aux agences de l’UE. En outre, deux documents d’orientation ont été rédigés dans le cadre du groupe d’experts du comité consultatif pour la coordination de la prévention de la fraude. L’un de ces documents vise à aider les États membres à mettre en place des stratégies nationales antifraude. Pour l’heure, cinq États membres se sont dotés d’une telle stratégie. Le second document décrit le rôle des auditeurs dans le domaine de la prévention et de la détection des fraudes. Tous deux ont été élaborés en étroite coopération avec les experts délégués par les États membres.

En 2014, la Commission a aussi organisé une série de conférences et apporté des contributions à des séminaires organisés par les États membres et les agences, dans le but de sensibiliser à la fraude dans le cadre de leurs stratégies antifraude sectorielles.

2.1.13.Programmes Hercule et Pericles

2.1.13.1. Mise en œuvre du programme Hercule

Le programme Hercule III 21 (2014-2020) promeut les activités de lutte contre la fraude, la corruption et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. En 2014, un budget de 13,7 millions d’EUR était disponible pour financer des actions visant à renforcer les capacités opérationnelles et administratives des douanes et de la police dans les États membres, ainsi que pour des activités de formation, des conférences et l’appui informatique 22 .

Au cours de sa première année de mise en œuvre, le programme Hercule III a financé 21 activités d’appui technique menées par les services répressifs des États membres (8,7 millions d’EUR), par exemple pour l’acquisition de scanners à rayons X déployés aux frontières extérieures de l’UE pour y contrôler les conteneurs, camions et autres véhicules. Ces scanners ont permis de déceler des volumes substantiels de cigarettes et de produits du tabac de contrebande et contrefaits, ainsi que de l’alcool, de la drogue et des armes.

En 2014, le programme Hercule III a en outre financé, via 34 subventions et contrats, l’organisation de 55 conférences et séminaires de formation, permettant au personnel des services répressifs de différents États membres et de pays tiers de se rencontrer et d’échanger des informations quant aux bonnes pratiques en matière de lutte contre les irrégularités, la corruption et la fraude.

Le programme Hercule II 23 , qui a pris fin en 2013, a été évalué par un évaluateur indépendant en 2014. Cette évaluation a confirmé que le programme a produit les effets escomptés à un coût raisonnable, a été bien accueilli par les parties prenantes et est parvenu à apporter une valeur ajoutée. Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté, le 27 mai 2015, son rapport 24 sur la réalisation des objectifs visés à l’article 7 du programme Hercule II.

2.1.13.2. Mise en œuvre du programme Pericles

Le règlement (UE) nº 331/2014 25 , établissant le programme «Pericles 2020», a été adopté en mars 2014. Il s’agit d’un programme d’échange, d’assistance et de formation visant à protéger l’euro contre la contrefaçon. La proposition de règlement du Conseil étendant l’application de ce règlement aux États membres non-participants devrait être adoptée en 2015.

Dans le cadre du programme Pericles pour la protection de billets et de pièces en euros contre la fraude et la contrefaçon, la Commission a participé à dix activités, incluant des conférences, des séminaires et des échanges de personnel organisés par les États membres et/ou par la Commission. L’accent a particulièrement été placé sur le renforcement du réseautage et la coopération régionale dans des domaines sensibles ainsi que sur le renforcement de la coopération entre différentes catégories de professionnels jouant un rôle dans la protection de l’euro contre la contrefaçon. Fin 2014, 94,5 % du budget de 924 200 d’EUR du programme Pericles avaient été engagés 26 .

2.2.Comité consultatif pour la coordination de la lutte contre la fraude (COCOLAF)

La réunion de 2014 du comité consultatif pour la coordination de la lutte contre la fraude (COCOLAF) 27 avec des experts des États membres a été l’occasion de discuter, entre autres, des principales évolutions concernant la lutte contre le commerce illicite de produits du tabac, ainsi que du signalement des irrégularités en lien avec l’utilisation de fonds de l’Union pour le nouveau cadre financier pluriannuel 2014-2020.

Quatre sous-groupes du COCOLAF se sont réunis en 2014 afin de négocier les modalités de la notification d’irrégularités, et d’élaborer des lignes directrices comme visé au point 2.1.11. Les AFCOS nouvellement désignés ont également échangé des expériences et des bonnes pratiques en matière d’activités de lutte contre la fraude.

2.3.Suivi des résolutions du Parlement européen sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapports annuels 2012 et 2013

2.3.1.Résolution du Parlement européen du 3 juillet 2014 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapport annuel 2012

Le Parlement avait demandé dans cette résolution à ce qu’il soit fait une distinction entre fraude, erreurs et irrégularités. En réponse, la Commission a souligné la distinction existant entre les irrégularités signalées comme frauduleuses (cas de fraudes présumées ou établies) et les irrégularités non signalées comme frauduleuses. La notion d’«irrégularité» recouvre les cas de violation intentionnelle (en cas de fraudes soupçonnées ou établies) et non intentionnelle des règles de l’UE ayant un impact financier sur le budget de l’UE. La notion d’«erreur» n’est pas définie par le droit de l’UE, mais est issue des pratiques de contrôle des comptes. Elle ne fait pas partie des obligations de signalement visées à l’article 325 TFUE. Depuis 2012, des informations sont fournies sur la part des irrégularités signalées comme frauduleuses pour lesquelles les États membres ont fait savoir qu’il s’agissait de fraudes effectivement établies.

La Commission a reconnu qu’il existait des différences dans les approches poursuivies par les États membres en matière de détection et de poursuite des fraudes. Toutefois, ces dernières années, elle a investi du temps et des ressources afin de sensibiliser davantage toutes les parties concernées à la détection et la prévention des fraudes portant atteinte au budget de l’UE.

Le cadre légal relatif aux fonds de l’UE versés dans le cadre de la gestion partagée pour la période 2014-2020 impose aux autorités de gestion de mettre en place des mesures antifraude efficaces et proportionnées fondées sur une évaluation des risques. Les autorités d’audit nationales sont également tenues de vérifier que les autorités de gestion se conforment à ces obligations, à savoir la mise en place de mesures antifraude efficaces et proportionnées, tenant compte des risques identifiés.

Concernant la corruption, la Commission précise depuis 2012 dans ses rapports sur la protection des intérêts financiers de l’UE le nombre de cas signalés de corruption portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. En outre, la Commission publiera tous les deux ans un rapport sur la lutte contre la corruption dans l’UE et continuera de coopérer étroitement avec les États membres en vue d’une meilleure mise en œuvre des politiques de lutte contre la corruption.

La Commission a également précisé que le rapport annuel de l’OLAF contiendrait une analyse des informations parvenues à l’OLAF susceptibles de présenter un intérêt pour une enquête, ventilées entre sources privées et publiques et par État membre.

Depuis 2012, un bilan annuel complet sur la mise en œuvre du programme Hercule II a été transmis au Parlement. La Commission continuera de faire parvenir au Parlement un tel bilan. Le règlement Hercule III offre à la Commission une base juridique solide pour exiger des États membres la transmission d’informations au sujet des résultats de la mise en œuvre du programme.

2.3.2.Résolution du Parlement européen du 11 mars 2015 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Lutte contre la fraude – Rapport annuel 2013

Concernant la durée de vie des irrégularités décelées, la Commission a fait savoir qu’elle tiendrait compte des suggestions du Parlement européen concernant la durée minimale, maximale et moyenne des irrégularités pour chaque domaine d’action politique relevant de la gestion partagée.

La Commission a accepté de mener une évaluation à mi-parcours en 2018 afin de déterminer dans quelle mesure le nouveau cadre réglementaire de la politique de cohésion contribue à prévenir et à réduire davantage qu’auparavant le risque d’irrégularités.

En réponse à la demande du Parlement d’apporter une aide financière au journalisme d’investigation transfrontière, la Commission a fait savoir qu’elle finançait déjà le travail d’organisations indépendantes engagées dans la lutte contre la corruption, parmi lesquelles l’European Corruption Observatory, qui vise à encourager la collecte paneuropéenne des dépêches en lien avec la corruption et à favoriser la sensibilisation à la corruption.

La Commission a reconnu la nécessité d’une coopération renforcée avec les États membres. Elle a toutefois signalé qu’il existait déjà une base de données complète des irrégularités constatées: le système de gestion des irrégularités (IMS), par lequel les États membres signalent les irrégularités décelées, dont les soupçons de fraude. L’IMS est en cours de réorganisation depuis octobre 2014. Une nouvelle version en sera mise à la disposition des pouvoirs publics nationaux pour la fin de l’année 2015. Elle permettra de rationaliser encore les processus de notification et d’analyse.

En matière de TVA, la Commission finance des études visant à quantifier le déficit de recettes TVA dans les États membres de manière à ce que des mesures puissent être prises pour améliorer le respect de la réglementation en matière de TVA. Les chiffres obtenus pourront servir de point de repère pour mesurer les progrès pouvant être accomplis dans ce domaine.

3.MESURES ADOPTÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES POUR COMBATTRE LA FRAUDE ET LES AUTRES ACTIVITÉS ILLÉGALES PORTANT ATTEINTE AUX INTÉRÊTS FINANCIERS DE L’UE

3.1.Mesures de lutte contre la fraude et les autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE

Les États membres ont fait état d’un grand nombre de mesures prises en 2014 en ce qui concerne la protection des intérêts financiers de l’UE et la lutte contre la fraude, en conséquence de l’adoption de l’essentiel de la législation européenne pour la nouvelle période de programmation 2014-2020.

Les mesures prises par les États membres couvrent l’ensemble du cycle de lutte antifraude; elles portent principalement sur les marchés publics, suivis des conflits d’intérêts, de la criminalité financière, de la corruption, des services de coordination antifraude (AFCOS) et enfin de la définition de la fraude et des lanceurs d’alerte. Fin 2014, tous les États membres avaient désigné leur AFCOS.

En 2014, un État membre sur deux a adopté des mesures de prévention de la fraude ou des procédures concernant la gestion des fonds de l’UE 28 . En outre, sept États membres ont adopté les mesures relatives au signalement des irrégularités 29 et sept ont organisé des formations de sensibilisation à la fraude 30 .

Cinq États membres 31 ont adopté une stratégie nationale antifraude (NAFS) pour la période de programmation 2014-2020. Neuf États membres 32 ont fait état de mesures nationales antifraude concernant les fonds de la politique de cohésion 33 , tandis que six 34 ont adopté des mesures nationales antifraude concernant les fonds de la politique agricole 35 . Un État membre 36 s’est doté d’une stratégie nationale de prévention de la fraude dans les marchés publics et deux autres ont mis en place un programme national anticorruption 37 .

Treize États membres 38 ont communiqué l’adoption de mesures de détection des fraudes et six 39 des mesures d’enquête. Neuf États membres 40 ont mis en place des sanctions pénales en lien avec la fraude.

3.2.Application par les États membres des définitions visées aux dispositions relatives au signalement des irrégularités 

La partie spécifique du rapport de cette année porte sur l’application par les États membres des définitions relatives au signalement des irrégularités (frauduleuses et non frauduleuses) et le délai de signalement. Les informations recueillies sont analysées par l’OLAF en vue de fournir aux États membres des orientations afin d’harmoniser l’interprétation de ces définitions et d’accroître la comparabilité des données qu’ils communiquent.

Presque tous les États membres ont mentionné les dispositions de leur code de la fonction publique ou de leur code pénal imposant aux agents de la fonction publique de signaler aux services de police ou aux services judiciaires tout délit dont ils sont amenés à avoir connaissance dans l’exercice de leur fonction. Quatre États membres 41 n’ont pas de disposition en ce sens dans leur législation nationale.

Tous les États membres ont déclaré disposer de directives concernant le signalement d’irrégularités, et les appliquer. Vingt États membres 42 ont fourni des détails sur les définitions expressément reprises dans leurs directives internes. Sept États membres 43 ont déclaré appliquer une définition de la notion d’«opérateur économique» conforme aux règlements sectoriels applicables de l’Union et à leurs lignes directrices 44 , ainsi qu’au règlement du Conseil sur la protection des intérêts financiers de l’Union 45 , à l’exception d’un État membre exerçant ses prérogatives de puissance publique.

L’analyse a fait ressortir que les États membres appliquaient parfois différemment la notion de «premier acte de constat administratif ou judiciaire» en fonction du secteur et de l’irrégularité concernés.

Concernant le signalement des «soupçons de fraude», tous les États membres sauf deux 46 ont déclaré ne pas demander de mandat judiciaire avant de signaler de tels cas. Huit États membres 47 emploient la définition de «soupçon de fraude» tirée de la législation de l’Union dans leurs lignes directrices nationales.

Seize États membres 48 mentionnent expressément la fraude portant atteinte au budget de l’UE dans leur législation nationale, tandis que douze 49 ont répondu que leur législation comprend des définitions générales des comportements visés, sans mention spécifique de la «victime».

La moitié des États membres 50 emploie un système interne de signalement des soupçons d’irrégularités autre que le système IMS utilisé par les États membres pour signaler les irrégularités à la Commission. Dix États membres 51 se reposent uniquement sur l’IMS, et quatre 52 n’emploient aucun système informatique interne pour le signalement des soupçons d’irrégularités.

Il existe des différences concernant le signalement des cas de fraude susceptibles de faire l’objet de procédures pénales: huit États membres 53 communiquent les suites de ces à la Commission après la mise en accusation, sept 54 après la première décision de justice et quinze 55 après la décision de justice définitive, dix-sept États membres 56 faisant état d’«autres» pratiques en ce qui concerne la communication des suites de ces cas.

3.3.Mise en œuvre des recommandations de 2013

Dans le rapport de 2013 sur la protection des intérêts financiers de l’Union, la Commission a adressé aux États membre des recommandations sur les sujets suivants: la désignation d’un service de coordination antifraude (AFCOS); la transposition dans la législation nationale des directives relatives aux marchés publics; la mise en œuvre de mesures antifraude; l’adoption de propositions législatives transposant la directive relative à la lutte contre la fraude, le Parquet européen et sur la modification du règlement (CE) nº 515/97; les mesures visant à renforcer les contrôles douaniers; la notification en temps utile et la mise à jour des cas de fraude et d’irrégularité; et l’amélioration du signalement des irrégularités, lorsque le nombre d’irrégularités signalées est faible. La mise en œuvre de ces recommandations, présentées au titre de l’exercice de notification de 2014, était généralement appropriée, bien que certaines préoccupations n’aient pas été pleinement prises en compte.

Les quatre États membres 57 invités expressément à mettre en place un AFCOS dans le rapport de 2013 l’ont fait en 2014. Tous ces services ont reçu des pouvoirs de coordination et l’un d’entre eux a également reçu une compétence d’enquête 58 . Fin 2014, tous les États membres possédaient un AFCOS.

La plupart des États membres 59 ont commencé à préparer la transposition en droit national des directives relatives aux marchés publics. Ils ont notamment rédigé les dispositions législatives nationales nécessaires, lancé des consultations et mis en place des groupes de travail. Toutefois, certains États membres ne se sont pas encore mis à l’œuvre à ce sujet.

Si la plupart des États membres ont mis en œuvre des mesures antifraude en 2014, seuls cinq 60 ont soumis une stratégie nationale antifraude (NAFS) à la Commission. Trois autres 61 ont entamé le processus d’élaboration d’une telle stratégie.

Les négociations sur deux des trois propositions législatives (Parquet européen et directive relative à la lutte contre la fraude au moyen du droit pénal, la troisième étant l’assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier) se poursuivent. Plusieurs États membres ont fourni des informations détaillées sur les actions qu'elles ont entreprises quant à ces propositions en 2014.

Afin de mieux déceler les importations frauduleuses, dix États membres 62 ont amélioré ou améliorent actuellement leurs systèmes informatiques douaniers, tandis que six États membres 63 ont mis l’accent sur l’élaboration d’un programme stratégique de contrôle dans ce domaine. Néanmoins, plusieurs États membres n’ont fait état d’aucun changement.

Six États membres 64 ont mis en place, ou sont en passe de mettre en place, de nouvelles orientations, instructions ou formations spécifiques sur l’utilisation d’OWNRES à des fins de signalement et huit États membres 65 se sont dotés ou sont en passe de se doter de règles et processus internes améliorés permettant de s’assurer que les données reprises dans le système sont précises, fiables et à jour. Par ailleurs, plusieurs États membres 66 estiment que la qualité et la rapidité de leurs signalements via OWNRES étaient suffisantes et n’exigeaient pas l’adoption de mesures supplémentaires.

Plusieurs États membres ont décrit les interactions entre autorités de gestion, autorités d’audit et organes chargés de la lutte contre la fraude concernés. Huit États membres 67 ont ainsi décrit la collaboration existant entre leur AFCOS et les autorités de gestion concernées. En ce qui concerne les outils informatiques utilisés actuellement, sept États membres 68   69 ont mentionné des outils en cours de développement, tandis que certains 70 ont mentionné plus spécifiquement qu’ils examinaient la possibilité d’introduire l’outil de gestion des risques ARACHNE.

Concernant le faible nombre d’irrégularités signalées, certains États membres 71 cités dans la recommandation ont déclaré que cela était dû à la rareté des fraudes dans leur pays, ainsi qu’aux mesures préventives adoptées contre les activités frauduleuses. Dans le domaine de la politique de cohésion, la France et la Hongrie ont souligné les efforts entrepris pour accroître le nombre d’irrégularités signalées, tandis que la Lituanie, le Portugal et la Finlande ont décrit les efforts entrepris dans le domaine de l’agriculture.

4.FRAUDE ET AUTRES IRRÉGULARITÉS

4.1.Irrégularités signalées et tendances générales pour la période 2010-2014

En 2014, 16 473 irrégularités (frauduleuses ou non) ont été signalées à la Commission, portant sur un montant total d’environ 3,24 milliards d’EUR, dont 2,27 milliards environ concernent le volet des dépenses du budget de l’UE. Les irrégularités détectées représentent 1,8 % des paiements en ce qui concerne les dépenses et 4,46 % du montant brut total des ressources propres traditionnelles perçues.

Par rapport à 2013, le nombre d’irrégularités décelées a augmenté de 48 %. Les montants correspondants ont, eux, augmenté de 36 %.

De 2010 à 2014, le nombre des irrégularités signalées a augmenté de 9 % et les montants correspondants de 80 %.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette augmentation: tout d’abord, les ressources disponibles pour le budget de l’UE, qui, en 2014, étaient supérieures de plus de 10 % à celles de 2010; ensuite, des circonstances conjoncturelles, comme la clôture imminente de la période de programmation 2007-2013; et troisièmement, l’amélioration constante du contrôle de la gestion des fonds de l’UE par les institutions concernées (Commission européenne et Cour des comptes) et les services nationaux, comme en attestent les chiffres relatifs aux mesures correctives et préventives 72 .

4.2.Irrégularités signalées comme frauduleuses

Le nombre des irrégularités signalées comme frauduleuses (soupçons de fraude et fraudes établies) et les montants correspondants ne sont pas directement corrélés avec le niveau de la fraude affectant le budget de l’UE. Ils sont plutôt indicatifs du niveau de détection des cas de fraude potentielle atteint par les États membres et les organes de l’UE. La décision finale quant au fait qu’un cas constitue réellement une fraude appartient aux autorités compétentes des États membres 73 .

En 2014, les États membres ont signalé 1 649 irrégularités comme frauduleuses, portant sur un montant total de 538,2 millions d’EUR affectant tant le volet des dépenses que celui des recettes. On relève des différentes importantes entre les secteurs, comme il ressort du tableau 1.

Le nombre des irrégularités frauduleuses 74 signalées en 2014 a augmenté de 2 % par rapport à l’année précédente. Leur incidence financière a, quant à elle, augmenté de 68 %.

Le graphique 1 illustre les tendances générales sur les cinq dernières années et met en évidence une diminution du nombre de cas signalés et des montants. Cependant, il convient de relever qu’après une diminution marquée de 2010 à 2011, le nombre d’irrégularités frauduleuses détectées et signalées a tendance à augmenter. Les montants concernés, eux, ont fortement fluctué. Il faut noter que la variation du nombre de cas est plus pertinente que celle des montants concernés, ces derniers varient fortement d’une année à l’autre parce qu’ils peuvent être affectés par des cas individuels portant sur des montants élevés.

Graphique 1: irrégularités signalées comme frauduleuses et montants concernés – 2010-2014

On observe également des différences entre les tendances relatives aux irrégularités frappant les recettes (avec une légère augmentation en nombre, et marquée en valeur jusqu’en 2014) et celles frappant les dépenses (dont les variations semblent être liées à l’évolution des cycles de programmation pluriannuels; elles diminuent légèrement après deux années d’augmentation).

Tableau 1: irrégularités signalées comme frauduleuses en 2014 75

Secteur budgétaire (dépenses)

Nombre d'irrégularités signalées comme frauduleuses

Variation par rapport à 2013

Montants concernés (en millions d'EUR)

Variation par rapport à 2013

En % des paiements

Ressources naturelles

519

-12%

68,6

-10%

0,13%

Agriculture: soutien du marché et paiements directs

166

-41%

48,5

0%

0,11%

Développement rural

335

82%

13,7

0%

0,11%

Agriculture et développement rural

7

-93%

4,3

N/A

N/A

Pêche

11

-52%

2,1

-79%

0,29%

Politique de cohésion

306

-5%

274,2

76%

0,51%

Fonds ESI 2104-2020

0

-

0,0

-

0,00%

Cohésion 2007-2013

259

4%

250,4

102%

0,48%

Fonds structurels 2000-2006 (y compris Fonds de cohésion)

47

-36%

23,8

-25%

8,56%

Préadhésion

31

-26%

14,47

-7%

1,74%

Aide de préadhésion (2000-2006)

22

-33%

14,4

0%

19,16%

Instrument de préadhésion (2007-2013)

9

0%

0,1

-92%

0,01%

Dépenses directes

83

232%

4,7

292%

0,03%

Total dépenses

939

-4%

362,0

46%

0,26%

 

 

 

 

 

 

Secteur budgétaire (recettes)

Nombre d'irrégularités signalées comme frauduleuses

Variation par rapport à 2013

Montants concernés (en millions d'EUR)

Variation par rapport à 2013

En % du montant brut des RPT collectées pour 2014

Recettes (ressources propres traditionnelles)

710

12%

176,2

191%

0,80 %*

 

 

 

 

 

 

TOTAL

1 649

2%

538,2

74%

/

* Ce calcul inclut les montants déclarés estimés

Une ventilation, par État membre et par secteur budgétaire, de toutes les irrégularités frauduleuses signalées en 2014 est présentée en annexe 1.

4.2.1.Recettes

Le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses pour 2014 (710) est inférieur de 2 % au nombre moyen de cas signalés pour les années 2010 à 2014 (726). Le montant total constaté de ressources propres traditionnelles (RPT) signalées pour 2014 (157 millions d’EUR) est supérieur de 54 % à la moyenne pour les années 2010 à 2014 (102 millions d’EUR) 76 .

En 2014, la plupart des cas de fraude (40 %) ont été détectés lors de contrôles douaniers effectués au moment du dédouanement des marchandises, tandis que 36 % ont été détectés lors d’inspections réalisées par les services antifraude. En termes de montants, 43 % de tous les montants de RPT concernés par des cas de fraude ont été constatés à l’occasion de contrôles a posteriori, 27 % à l’occasion d’inspections des services antifraude et 15 % à l’occasion d’audits fiscaux.

Graphiques 2 et 3: méthodes de détection – par nombre de cas et par montant constaté de la fraude

L’analyse montre que le nombre de cas frauduleux a tendance à baisser entre 2010 et 2013, pour augmenter de 12 % en 2014 par rapport à l’année précédente.

L’augmentation des montants concernés est due en partie à un cas donné décelé en Italie, pour un montant de 44 millions d’EUR.

4.2.2.Dépenses

En ce qui concerne les dépenses de l’Union, il y a eu une légère baisse, de 4 %, du nombre d’irrégularités signalées par rapport à 2013. Cette baisse s’observe dans tous les secteurs du budget, à l’exception des dépenses directes. Toutefois, il y a des différences notables entre secteurs, avec une augmentation significative dans les secteurs des ressources naturelles, du soutien au marché, des paiements directs et de la pêche, l’augmentation atteignant 82 % dans le secteur du développement rural (voir point 2.2.2.1). On constate en revanche une diminution dans les secteurs des politiques de cohésion (-5 %) et de la préadhésion (-26 %). Comme expliqué ci-dessus, la variation des montants concernés est généralement moins révélatrice. Ceux-ci ont augmenté par rapport à 2013, sauf dans les secteurs de l’agriculture (-10 %) et de la préadhésion (-7 %).

Les graphiques 4 et 5 ventilent le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses et les montants concernés par secteur budgétaire.

Pour la deuxième année consécutive, la plupart (55 %) des irrégularités signalées comme frauduleuses ont été décelées dans le secteur de l’agriculture. Mais comme pour les années précédentes, la majeure partie des montants concernés par ces irrégularités (64 %) sont en rapport avec la politique de cohésion.

Graphiques 4 et 5: irrégularités signalées comme frauduleuses par secteur budgétaire (dépenses) – par nombre et par montant

Le type de fraude le plus répandu reste l’usage de documents ou de déclarations faux ou falsifiés. Six des irrégularités signalées comme frauduleuses renvoient à des cas de corruption 77 dans le secteur de la politique de cohésion.

Environ 28 % des irrégularités signalées comme frauduleuses en 2014 ont été détectées par des organismes antifraude ou au cours d’enquêtes pénales ou d’autres contrôles externes; si l’on tient compte des irrégularités décelées à la suite d’enquêtes de l’OLAF, ce pourcentage atteint 47 %. 46 % ont été détectés par les systèmes de contrôle administratif prévus dans les réglementations sectorielles. Ces chiffres font ressortir l’importance des contrôles externes dans la lutte contre la fraude et la nécessité d’une solide coordination avec les autorités de gestion et d’audit. Les enquêtes antifraude ou pénales ont détecté des cas de fraude potentielle concernant des montants élevés, ce qui met en évidence l’efficacité des enquêtes et les importantes capacités d’enquête des autorités concernées.

Le taux de détection de la fraude continue de varier d’un État membre à l’autre, mais les écarts se resserrent 78 . En 2014, seuls deux États membres, à savoir l’Autriche et le Luxembourg, n’ont présenté aucune irrégularité comme frauduleuse. La Croatie, Malte et la Finlande n’en ont signalé que très peu (moins de trois, tous secteurs de dépenses confondus); en 2013, c’était le cas pour neuf États membres. Les États membres ayant détecté et signalé le plus grand nombre d’irrégularités frauduleuses sont la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, l’Allemagne et l’Italie (de 65 à 208). En termes de montants concernés, les chiffres les plus élevés ont été signalés par la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Hongrie et la Grèce (de 8,5 à 210 millions d’EUR). Ces différences résultent de plusieurs facteurs et reflètent des approches diverses parmi les États membres, ainsi que parmi les différentes administrations d’un même pays.

Entre 2010 et 2014, 8 % des irrégularités signalées comme frauduleuses ont été établies comme des cas de fraude. À cet égard, c’est en Bulgarie et en Allemagne que le plus grand nombre de procédures a abouti.

4.2.3.Ressources naturelles (agriculture, développement rural et pêche)

Le secteur du développement rural a représenté le plus grand nombre d’irrégularités signalées en 2014, avec la plus forte augmentation par rapport à 2013, tandis que les autres affichent une nette diminution.

De manière similaire à 2013, environ 71 % du total des irrégularités signalées comme frauduleuses ont été communiqués par quatre États membres (la Hongrie, la Pologne, la Roumanie et l’Italie).

Les cas signalés par la Hongrie résultent d’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Le nombre de cas d’irrégularités frauduleuses signalés par la Pologne, l’Irlande, la Lettonie, la Lituanie, le Portugal et le Royaume-Uni est en augmentation.

Cette augmentation concerne le Fonds agricole pour le développement rural 79 , tandis que le nombre de cas affectant le Fonds européen agricole de garantie 80 est en net repli. En 2014, seul 1 % des cas signalés concernaient les deux fonds, alors que pour les cinq dernières années, le taux moyen était de 12 %.

Les types d’irrégularités frauduleuses les plus répandus sont liés à l’utilisation de documents incorrects et au fait que les opérateurs ne possèdent pas les qualifications requises, ainsi qu’à l’exécution d’opérations interdites pendant la durée couverte par la mesure (près de 28 % de toutes les irrégularités frauduleuses). Ce mode opératoire intervient de manière répétée dans les cas décelés par l’OLAF à l’occasion de son enquête susmentionnée en Hongrie. Le deuxième mode opératoire le plus répandu est l’usage de documents ou de déclarations faux ou falsifiés.

En 2014, les activités de contrôle effectuées par des organes de l’UE (et en particulier l’OLAF) sont celles qui ont donné les meilleurs résultats après les contrôles administratifs, qui sont à l’origine de la détection de 39 % du total des irrégularités signalées comme frauduleuses.

Parmi les irrégularités signalées comme frauduleuses les cinq dernières années, 8 % ont été décrites comme fraude établie. Sur la même période, 4 % des cas ont été classés. En matière de fraude établie, c’est en Bulgarie et en Allemagne que le plus grand nombre de procédures a abouti.

4.2.4.Politique de cohésion (périodes de programmation 2007-2013 et 2000-2006)

Pour la deuxième année consécutive, la politique de cohésion n’est plus le secteur de dépenses budgétaires qui enregistre le nombre le plus élevé d’irrégularités signalées comme frauduleuses. Les montants concernés représentent cependant la plus grande part du total.

Conformément à la tendance des dernières années, la part la plus importante des irrégularités frauduleuses signalées en 2014 est en lien avec le Fonds européen de développement régional (FEDER). Mais c’est le Fonds de cohésion dont les chiffres sont les plus élevés en termes de montants (59 %).

Les irrégularités frauduleuses ont été, en majorité (64 %), décelées par le système de contrôle prévu par la législation de l’UE, confirmant la tendance déjà observée en 2012, tout en marquant une nette différence par rapport à la période de programmation précédente (2000-2006), pendant laquelle la détection résultait presque exclusivement d’enquêtes antifraude ou pénales.

En termes de montants financiers, ce sont les enquêtes pénales et antifraude qui ont donné les résultats les plus significatifs (66 %).

Le temps écoulé entre la détection et le signalement des cas frauduleux est en moyenne de douze mois. Quant aux pratiques irrégulières, elles sont détectées, en moyenne, six ans et demi après leur commencement.

Entre 2010 et 2014, 10 % des irrégularités signalées comme frauduleuses ont été établies comme des cas de fraude (contre 11 % en 2013 81 ). 1 % des cas ont été classés. En matière de fraude établie, c’est en Allemagne, en Pologne et en Slovénie que le plus grand nombre de procédures ont abouti.

4.2.5.Politique de préadhésion (aide de préadhésion et instrument de préadhésion – IPA)

Dans le domaine de l’aide de préadhésion, le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses et les montants concernés ont diminué entre 2013 et 2014. La Roumanie et la Bulgarie sont les pays ayant signalé des irrégularités frauduleuses dans le cadre de l’aide de préadhésion, dont la plupart concernent le développement rural 82 .

En ce qui concerne l’instrument de préadhésion (IPA), le nombre d’irrégularités signalées reste stable, tandis que les montants concernés sont en baisse par rapport à 2013. La plupart des irrégularités frauduleuses signalées l’ont été par la Turquie. Les montants frauduleux les plus élevés concernent la coopération transfrontière et le développement rural.

4.2.6.Dépenses gérées directement par la Commission

L’analyse des dépenses gérées directement par la Commission se fonde sur des données relatives aux ordres de recouvrement émis par les services de la Commission.

En 2014, selon le système de comptabilité d’exercice (ABAC), 83 recouvrements ont été qualifiés d’irrégularités signalées comme frauduleuses (cas «signalés à l’OLAF»), pour un montant total de 4,67 millions d’EUR, soit près de quatre fois plus qu’en 2013. Cela est dû au nombre élevé d’enquêtes clôturées par l’OLAF.

4.3.Irrégularités non signalées comme frauduleuses

En 2014, 14 811 irrégularités non signalées comme frauduleuses ont été notifiées à la Commission (environ 5 % de plus qu’en 2013). Tous les principaux secteurs ont enregistré une augmentation, la politique de préadhésion et les dépenses directes connaissant quant à elles une diminution. L’incidence financière correspondante a également diminué pour atteindre environ 2,71 milliards d’EUR (47 % de plus qu’en 2013; voir point 2.3.2), comme le montre le tableau 2.

Tableau 2: irrégularités non signalées comme frauduleuses en 2014 83

* Ce calcul inclut les montants déclarés estimés

L’annexe 2 présente une ventilation, par État membre et par secteur budgétaire, de toutes les irrégularités non frauduleuses signalées en 2014.

4.3.1.Recettes

Le nombre d’irrégularités non signalées comme frauduleuses pour 2014 (4 475) est actuellement supérieur de 10 % au nombre moyen de cas signalés pour les années 2010 à 2014 (4 073) 84 . Le montant total constaté de RPT concerné (802 millions d’EUR) est supérieur de 101 % à la moyenne des montants constatés pour les années 2010 à 2014 (398 millions d’EUR).

Des infractions suivant un mode opératoire particulier ont notamment été décelées au Royaume-Uni, avec une incidence financière substantielle, qui pèse sur le montant total constaté pour tous les États membres. Cela peut être vu comme le résultat du travail entrepris par la Commission européenne dans le domaine de la valeur en douane.

En 2014, la plupart des irrégularités non signalées comme frauduleuses ont été décelées à l’occasion de contrôles a posteriori (54 % des cas). Ces cas représentent également la plus grande part du montant total constaté de RPT (81 %).

4.3.2.Dépenses

L’augmentation du nombre d’irrégularités non signalées comme frauduleuses concerne les principaux secteurs de dépenses du budget de l’UE (agriculture et politique de cohésion). Dans les secteurs de la politique de préadhésion et des dépenses directes, le nombre d’irrégularités a diminué.

Cette augmentation se traduit par une hausse significative des montants financiers correspondants. Les activités de contrôle des institutions européennes (Cour des comptes et Commission) jouent à cet égard un rôle significatif, comme le montrent les résultats des mesures préventives et correctives décrits au point 5. Toutes les irrégularités décelées sont suivies de mesures correctives des autorités nationales, dans le but de protéger les intérêts financiers de l’UE.

4.4.Résultats de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) 85

En 2014, l’OLAF a ouvert 234 enquêtes et 54 enquêtes de coordination. Sur la même période, 307 enquêtes et enquêtes de coordination ont été clôturées et 397 recommandations ont été émises.

L’OLAF a adressé 101 recommandations de poursuites judiciaires aux autorités nationales et recommandé de procéder au recouvrement d’environ 901,0 millions d’EUR, dont 133,7 millions d’EUR concernaient des recettes et 767,3 millions d’EUR concernaient des dépenses (voir tableau 3).

Tableau 3: montants pour lesquels l’OLAF a recommandé un recouvrement en 2014 à la suite de ses enquêtes 86

5.RECOUVREMENT ET AUTRES MESURES PRÉVENTIVES ET CORRECTIVES

Un aspect important de la protection des intérêts financiers de l’UE réside dans l’utilisation des mécanismes de prévention et de correction de la fraude et d’autres irrégularités, visant à assurer l’exécution du budget conformément aux principes de bonne gestion financière 87 .

Dans le contexte de la gestion partagée, la Commission peut adopter les mesures suivantes:

mesures préventives: interruption des paiements (délai de paiement reculé d’un maximum de 6 mois) 88 ; suspension de tout ou partie des paiements intermédiaires à un État membre 89 ;

mesures correctives: lorsque les mesures requises ne sont pas prises par l’État membre concerné, la Commission peut décider d’imposer une correction financière 90 . Les dépenses qui ne sont pas conformes aux règles applicables soit font l’objet d’un ordre de recouvrement, soit sont déduites de la demande de paiement suivante; pour la politique de cohésion, les dépenses irrégulières peuvent être remplacées par de nouvelles dépenses.

Les données relatives aux recouvrements directement effectués auprès des bénéficiaires par les États membres ne sont que partiellement disponibles 91 et sont incluses dans le document de travail des services de la Commission sur l’«Évaluation statistique des irrégularités».

Les données concernant les types de gestion autres que la gestion partagée (en particulier les dépenses directes) concernent principalement les ordres de recouvrement émis par les services de la Commission, ou les déductions des déclarations de coûts.

5.1.Dépenses: mécanismes préventifs

5.1.1.Interruptions en 2014

En 2014, la Commission a adopté 193 décisions d’interruption de paiements dans le domaine de la politique de cohésion, pour un montant de plus de 7,7 milliards d’EUR. Elle a également clos 181 affaires pour un montant total de près de 4,9 milliards d’EUR. 145 de ces affaires étaient encore ouvertes à la fin de l’année 2014, concernant près de 4,8 milliards d’EUR.

Le tableau 4 indique les cas d’interruption traités en 2014 et présente l’activité importante de prévention entreprise, notamment en ce qui concerne le FEDER/Fonds de cohésion, qui représentent plus de 68 % des dossiers ouverts et environ 80 % du total des montants concernés.

Tableau 4: cas d’interruption traités par les services de la Commission en 2014

5.1.2.Suspensions

En ce qui concerne le FEDER, cinq décisions de suspension 92 étaient toujours en vigueur à la fin de l’année 2013. Deux ont été levées en 2014, les trois autres étant restées en vigueur. Quatre nouvelles décisions de suspension ont été adoptées en 2014 et deux étaient encore en vigueur à la fin de l’année.

En ce qui concerne le FSE, une décision de suspension adoptée en 2011 était toujours en vigueur à la fin de 2014. Parmi les 11 décisions de suspension adoptées en 2013, sept étaient encore en vigueur fin 2014. En 2014, 11 nouvelles décisions de suspension ont été adoptées et étaient toujours en vigueur à la fin de l’année.

Une décision de suspension a été adoptée pour le FEP en 2014 suite à la détection d’une lacune dans le système de gestion et de contrôle d’un État membre concernant une mesure de l’UE visant la réduction de la surcapacité dans le domaine de la pêche.

En ce qui concerne le FEADER, aucune décision de suspension n’a été adoptée en 2014.

5.2.Dépenses: corrections financières et recouvrements en 2014

En 2014, les mesures correctives adoptées par la Commission vis-à-vis des États membres et des bénéficiaires des fonds ont augmenté (de 38 %) par rapport à l’année précédente, tandis que les mesures exécutées ont diminué (de 11 %), essentiellement dans le domaine de la politique de cohésion (de 25 %) et en particulier en ce qui concerne le FSE (avec une baisse de 67 %, voir tableau 5).

Tableau 5: corrections financières et recouvrements par secteur budgétaire – 2014/2013

5.3.Recouvrements relatifs aux recettes au titre des ressources propres

Pour l’essentiel, le montant total de RPT constaté en 2014 a été collecté sans problème particulier. Les États membres ont l’obligation de recouvrer les montants non payés restants de RPT et de les enregistrer dans la base de données OWNRES. Pour 2014, le montant à recouvrer pour toutes les irrégularités, signalées comme frauduleuses ou non frauduleuses et concernant un montant de RPT supérieur à 10 000 euros s’élevait à 958 millions d’EUR. Sur cette somme, 229 millions d’EUR ont déjà été recouvrés par les États membres pour les cas détectés en 2014, soit un taux de recouvrement de 24 % pour 2014, constituant le point de départ pour le processus de recouvrement. L’analyse montre que des procédures de recouvrement longues sont souvent nécessaires dans les cas complexes, les cas de fraude et les cas ayant une grande incidence financière, en raison notamment des procédures administratives et judiciaires.

En outre, les États membres ont poursuivi leurs actions de recouvrement se rapportant à des cas décelés et signalés les années précédentes. En 2014, les États membres ont recouvré un total combiné d’environ 204 millions d’EUR, tous types d’irrégularités confondus, pour des cas détectés entre 1989 et 2013.

Le taux de recouvrement historique (1989-2011) s’élève à 80 % si on ne tient compte que des cas clôturés, pour lesquels les États membres ont mené à son terme leur travail de recouvrement.

Les activités de recouvrement de RPT par les États membres sont contrôlées au moyen d’inspections.

6.CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS

L’année 2014 a vu la mise en place du nouveau cadre législatif relatif à la période de programmation 2014-2020, qui accorde une importance particulière aux mesures antifraude. Cela a coïncidé avec l’entrée en fonction de la nouvelle Commission, ce qui a donné un nouvel élan en matière de lutte contre la fraude.

6.1.Une coordination et une coopération améliorées: un nouvel élan dans la lutte contre la fraude

6.1.1.Renforcement des structures juridiques et administratives pour une coopération plus poussée

D’importantes mesures ont été adoptées en 2014 dans le but d’améliorer la protection des intérêts financiers de l’UE au niveau de la Commission comme des États membres.

En 2014, la Commission a achevé les actions prioritaires de sa stratégie pluriannuelle antifraude (CAFS). Si cette stratégie est principalement axée sur l’élaboration de stratégies antifraude au niveau des services de la Commission et des agences de l’UE, la Commission met de plus en plus l’accent sur la manière d’aider États membres dans l’élaboration de leurs propres stratégies antifraude.

Le règlement (UE) nº  83/2013 prévoit notamment une coopération renforcée avec les États membres au moyen de la désignation d’AFCOS.

Fin 2014, tous les États membres avaient désigné leur AFCOS. Les missions des AFCOS nationaux varient d’un État membre à l’autre. Tous les États membres ont chargé leur AFCOS d’un rôle de coordination, quoique dans une mesure variable. Seuls quelques-uns d’entre eux ont habilité leur AFCOS à conduire des enquêtes.

Une coordination structurée entre les organismes antifraude et les autres autorités nationales s’est révélée être une bonne pratique, qui devrait être mise en œuvre dans tous les États membres.

Recommandation nº 1:

Les États membres sont encouragés à exploiter pleinement le potentiel de leur AFCOS.

La Commission recommande la mise en place d’une coopération entre tous les acteurs nationaux compétents dans le cadre de stratégies nationales antifraude.

6.1.2.Mesures de lutte contre la fraude et la corruption dans les marchés publics

Le premier rapport anticorruption de l’UE a été adopté en février 2014 93 . L’année 2014 a également vu l’entrée en vigueur des directives révisées concernant les marchés publics et de la nouvelle directive relative aux contrats de concession.

La transposition de ces directives sera l’occasion pour les États membres d’accroître la transparence et de renforcer leurs efforts en matière de lutte contre la fraude, en définissant la notion de «conflit d’intérêts», en rendant obligatoire le recours aux marchés publics électroniques et en mettant en place des obligations de contrôle et de notification pour infléchir la fraude lors de la passation de marchés et d’autres irrégularités graves.

Les États membres ont par ailleurs adopté un grand nombre de mesures législatives et administratives visant à renforcer leur travail de lutte contre la fraude dans le domaine des marchés publics.

Recommandation nº 2:

Lors des procédures de marchés publics, les conflits d’intérêts peuvent porter gravement atteinte au budget public et à la réputation de l’Union et de l’État membre concerné.

Les États membres sont invités non seulement à transposer en droit national la définition du «conflit d’intérêts» qui figure dans la directive relative aux marchés publics, mais également à mettre en place des mesures efficaces pour lutter contre les conflits d’intérêts.

6.1.3.Mesures sectorielles: dépenses

Les principaux actes réglementaires régissant les programmes de dépenses de la période 2014-2020 ont été finalisés en 2014. Pour la première fois, ils font obligation expresse aux autorités nationales de mettre en place des mesures antifraude efficaces et proportionnées, compte tenu des risques constatés. Idéalement, ces mesures antifraude devraient s’inscrire dans des stratégies nationales antifraude.

En 2014, des orientations concernant l’évaluation du risque de fraude et la mise en place de mesures antifraude efficaces et proportionnées ont été élaborées par la Commission en coopération avec les autorités nationales 94 . L’un de ces documents d’orientation vise à aider les États membres à mettre en place des stratégies nationales antifraude.

6.1.4.Mesures sectorielles: recettes

La révision du règlement (CE) nº 515/97 relatif à l’assistance administrative mutuelle en matière de douanes ouvre la voie à la création d’une base de données de l’UE reprenant les marchandises entrant dans l’UE, y transitant et en sortant. En outre, la mise en place d’un système de surveillance des conteneurs permettra d’analyser les mouvements de conteneurs en vue de déceler des activités potentiellement frauduleuses.

6.1.5.Perspectives

Deux propositions législatives majeures soumises aux colégislateurs au cours des années précédentes sont encore en attente d’approbation:

(1)une directive concernant la lutte contre la fraude au moyen du droit pénal; et

(2)un règlement pour l’institution d’un Parquet européen.

L’adoption de ces propositions complèterait et renforcerait le cadre juridique et serait un atout important dans la lutte contre la fraude, notamment compte tenu de la mise en place d’un organe européen dotée de pleins pouvoirs d’enquête.

6.2.Accroissement du taux de détection: résultats et questions en instance

6.2.1.Dépenses

Du côté des dépenses, il est difficile de livrer une interprétation de la variation du nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses ces cinq dernières années. Cependant, les montants concernés restent relativement stables, abstraction faite des années 2011 et 2012. Cela est peut-être dû à la nature pluriannuelle de la plupart des programmes de dépenses, le taux de détection suivant leur nature cyclique.

Les autorités de gestion et de paiement ont joué un rôle croissant dans la détection de la fraude depuis 2012, une tendance qui devrait se poursuivre dans les années à venir, conformément au nouveau cadre réglementaire pour la période 2014-2020.

Les pratiques en matière de détection de la fraude continuent de différer d’un État membre à l’autre; la Commission est préoccupée par le faible nombre d’irrégularités potentiellement frauduleuses signalées par certains pays. Toutefois, le nombre d’États membres qui signalent un nombre de cas de fraude très faible ou nul a diminué au cours des dernières années. La Commission continuera de fournir des lignes directrices visant à renforcer la convergence des systèmes nationaux et poursuivra ses efforts pour sensibiliser à la problématique de la fraude, de manière à mieux protéger les intérêts financiers de l’UE.

En 2014, l’Italie et la Roumanie ont été les pays les plus efficaces dans la détection des cas de fraude potentielle dans le secteur de l’agriculture 95 . L’Allemagne, la Pologne et la République tchèque ont été quant à elles les plus efficaces dans le domaine de la politique de cohésion.

Globalement, l’Allemagne a été l’État membre le plus efficace en ce qui concerne la détection de la fraude.

Recommandation nº 3:

Certains États membres continuant de signaler un nombre très faible d’irrégularités frauduleuses, la Commission recommande qu’ils réalisent des efforts supplémentaires en matière de détection et/ou de signalement de la fraude, et en particulier, aucune irrégularité n’ayant été signalée au cours des cinq dernières années:

-    dans le domaine de l’agriculture: la Slovaquie et la Finlande;

-    dans le domaine de la politique de cohésion: le Danemark et le Luxembourg.

La Commission constate les progrès réalisés par certains États membres tels que la France et l’Espagne en ce qui concerne le signalement dans le domaine de la politique de cohésion, mais estime qu’il existe encore une marge d’amélioration considérable.

 

Il ressort de l’analyse des réponses des États membres au questionnaire que la qualité du signalement est certes satisfaisante, mais qu’elle pourrait être encore améliorée, notamment pour ce qui est du classement des irrégularités frauduleuses et des délais de signalement.

Eu égard aux nouvelles règles en cours d’adoption concernant le signalement des irrégularités et aux domaines méritant encore des améliorations identifiés par la Commission au terme de l’analyse des renseignements fournis par les États membres, la Commission va rédiger un document de travail sur les aspects pratiques du signalement des irrégularités, en coopération étroite avec les États membres.

6.2.2.Recettes: actualisation des stratégies de contrôle

Du côté des recettes, le nombre d’irrégularités décelées et, surtout, les montants constatés ont considérablement augmenté en 2014 par rapport aux années précédentes. Étant donné les risques liés à la fraude transfrontière, les services de la Commission jugent souhaitable une coopération étroite entre les États membres et l’échange de renseignements transfrontière aux fins de l’exécution des contrôles douaniers. L’information sur les transactions douanières, les opérateurs économiques et la dette douanière doit être échangée de telle manière que toutes transactions douanières et tous les opérateurs économiques y figurent aux fins des contrôles a posteriori, indifféremment du lieu physique de l’importation des marchandises ou du lieu d’établissement de l’opérateur économique. La gestion des risques doit intrinsèquement tenir compte des renseignements reçus d’autres États membres, lesquelles doivent compléter les populations nationales utilisées à cette fin. L’absence d’une telle coopération pourrait entraîner un passif financier dans le domaine des RPT.

Les chiffres de 2014 permettent de conclure que les cas de fraudes et d’irrégularités sont décelés bien plus souvent après le dédouanement. Il faut garder à l’esprit qu’une combinaison de différentes stratégies de contrôle est nécessaire. Les contrôles a posteriori demeurent néanmoins la méthode de détection la plus efficace, tant en termes de nombre de cas décelés qu’en termes de montants constatés. Les contrôles au moment du dédouanement et les inspections des services antifraude sont, eux, indispensables aux fins de la détection de certains types de fraude existante et de nouveaux types de fraude.

En outre, les avis d’assistance mutuelle délivrés à la suite d’ODC menées par l’OLAF constituent une source de renseignements importante aux fins de la détection des irrégularités concernant les opérations relatives à certains types de marchandises.

 

Recommandation nº 4:

Afin de lutter contre la fraude douanière, les États membres sont invités à informer la Commission des mesures de renforcement de la coopération qu’ils ont adoptées pour que toutes les transactions et tous les opérateurs économiques soient inclus dans la population aux fins des contrôles a posteriori, indifféremment du lieu d’établissement de l’importateur ou du lieu physique d’importation.

Étant donné la baisse du nombre de contrôles douaniers effectués au moment du dédouanement, les États membres sont invités à s’informer mutuellement de leurs succès notables en matière de détection de fraudes et d’irrégularités par les douanes au moment du dédouanement.

ANNEXE 1 – Irrégularités signalées comme frauduleuses

(Le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses permet de mesurer les résultats des États membres en matière de lutte contre la fraude et autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE; il ne doit pas être interprété comme étant le niveau de la fraude sur leurs territoires). Les totaux diffèrent du tableau 1 car l’annexe 1 n’inclut pas les pays tiers (préadhésion) ni les dépenses directes.

 

ANNEXE 2 – Irrégularités non signalées comme frauduleuses

Les totaux diffèrent du tableau 2 car l’annexe 2 n’inclut pas les pays tiers (préadhésion) ni les dépenses directes.

(1)  Mise en œuvre de l’article 325 par les États membres en 2014; ii) analyse statistique des irrégularités signalées pour les ressources propres, les ressources naturelles, la politique de cohésion et l’aide de préadhésion en 2014; iii) recommandations de suivi du rapport de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’UE – lutte contre la fraude, 2013; iv) méthodologie concernant l’évolution statistique des irrégularités signalées pour 2014; v) vue d’ensemble annuelle assortie d’informations sur les résultats du programme Hercule III en 2014; et vi) mise en œuvre de la stratégie antifraude de la Commission.
(2)  COM(2012) 363 final.
(3)  COM(2013) 534 final.
(4)  P7_TA(2014)0234 – Résolution du Parlement européen du 12 mars 2014 sur la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen [COM2013)0534 – 2013/0255(APP)].
(5)  A8-0055/2015 (APP) du 29.4.2015.
(6)  COM(2014) 358.
(7)  Article 122 du règlement (UE) nº 1303/2013, JO 347 du 20.12.2013, p. 320; articles 48 et 50 du règlement (UE) nº 1306/2013, JO 347 du 20.12.2013, p. 549; article 30 du règlement (UE) nº 223/2014, JO 72 du 12.3.2014, p. 1; et article 5 du règlement (UE) nº 514/2014, JO 150 du 20.5.2014, p. 112.
(8)  JO L 82 du 22.3.1997, p. 1 à 16.
(9)  Coordonnée par l’OLAF et organisée dans le cadre du dialogue Europe-Asie (ASEM), plus particulièrement des efforts conjoints entrepris dans la lutte contre les contrefaçons. Tous les États membres de l’UE, la Norvège, la Suisse et onze autres partenaires extérieurs à l’UE, ainsi qu’Europol, Interpol et l’Organisation mondiale des douanes y ont participé.
(10)  Coordonnée par l’OLAF et le bureau de lutte contre la contrebande de l’administration générale des douanes chinoises, cette ODC a impliqué la participation des services douaniers de tous les États membres de l’UE, ainsi que de ceux de la République populaire de Chine.
(11)  Coordonnée par les douanes grecques et l’OLAF, avec la participation des États membres de l’UE, de l’ARYM, du Monténégro, de la Serbie et de la Turquie.
(12)  Coordonnée par le conseil national des douanes du Trésor public de Lettonie et l’OLAF, avec la participation de tous les États membres de l’UE et d’Europol.
(13)  Coordonnée par l’agence italienne des douanes et des monopoles et l’OLAF.
(14)  Coordonnée par les douanes françaises, avec la participation des services douaniers de l’Irlande, du Portugal, de l’Espagne, du Royaume-Uni, de l’Allemagne, de l’Italie et des Pays-Bas.
(15)  Coordonnée par les douanes françaises, avec la participation des services douaniers de l’Italie et de l’Espagne.
(16)  COM(2013) 324 final du 6.6.2013. 
(17)  Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession, directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, et directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.
(18)  JO L 151 du 21.5.2014, p. 1.
(19)  En 2014, cette compétence a été transférée de l’OLAF à la DG ECFIN.
(20)  Voir le document de travail VI sur la mise en œuvre de la CAFS.
(21)  Règlement (UE) nº 250/2014 du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014.
(22)  Voir le document de travail V des services de la Commission, «Vue d’ensemble annuelle et informations sur les résultats du programme Hercule III en 2014».
(23)  Décision 878/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2007, JO L 193 du 27.7.2007, p. 18.
(24)  COM(2015) 221 final du 27 mai 2015: Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la réalisation des objectifs du programme Hercule II, COM(2015) 221 final, 27 mai 2015.
(25)  JO L 103 du 5.4.2014, p. 1.
(26)  Voir note de bas de page 18.
(27)  Décision 94/140/CE de la Commission du 23 février 1994, telle que modifiée le 25 février 2005.
(28)  Allemagne, Irlande, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pays-Bas, Autriche, Pologne, Slovénie, Slovaquie, Finlande et Suède.
(29)  Bulgarie, France, Croatie, Autriche, Portugal, Slovaquie et Suède. 
(30)  Danemark, Allemagne, Irlande, France, Hongrie, Portugal et Suède.
(31)  Bulgarie, Grèce, Croatie, Malte et Slovaquie (NAFS concernant des actions structurelles: Grèce, Croatie, Malte; NAFS concernant tous les secteurs: Bulgarie et Slovaquie).
(32)  France, Croatie, Lituanie, Hongrie, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Finlande et Royaume-Uni.
(33)  Article 125, paragraphe 4, point c), du règlement (UE) nº 1303/2013, JO 347 du 20.12.2013, p. 320.
(34)  Allemagne, Irlande, Hongrie, Portugal, Slovaquie et Royaume-Uni.
(35)  Article 58 du règlement (UE) nº 1306/2013, JO 347 du 20.12.2013, p. 549.
(36)  Bulgarie.
(37)  Italie et Lituanie. 
(38)  Bulgarie, République tchèque, Grèce, Irlande, Italie, Lettonie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Pologne, Roumanie, Slovénie et Royaume-Uni.
(39)  Estonie, France, Italie, Hongrie, Pays-Bas et Pologne.
(40)  Belgique, Estonie, Grèce, Espagne, France, Hongrie, Malte, Portugal et Roumanie.
(41)  Danemark, Irlande, Suède et Royaume-Uni.
(42)  Belgique, Bulgarie, République tchèque, Danemark, Estonie, Grèce, Croatie, Italie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Finlande et Suède.
(43)  Belgique, République tchèque, Estonie, Lettonie, Pays-Bas, Pologne et Roumanie.
(44)  Règlements (CE) nº 1828/2006 et nº 1848/2006.
(45)  Article 7 du règlement (CE, Euratom) nº 2988/95.
(46)  L’Italie demande systématiquement un mandat, tandis que la Roumanie le fait au cas par cas.
(47)  Belgique, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Grèce, Lettonie, Roumanie et Slovaquie.
(48)  Belgique, Bulgarie, République tchèque, Danemark, Grèce, Espagne, Croatie, Italie, Chypre, Hongrie, Malte, Portugal, Roumanie, Slovénie, Slovaquie et Suède.
(49)  Allemagne, Estonie, France, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Irlande, Autriche, Pologne, Finlande et Royaume-Uni.
(50)  Belgique, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Espagne, Croatie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Malte, Roumanie et Slovaquie.
(51)  Allemagne, Irlande, France, Italie, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Slovénie, Finlande et Suède.
(52)  Danemark, Grèce, Pologne et Royaume-Uni.
(53)  Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Lettonie, Pologne, Roumanie et Finlande.
(54)  Belgique, Allemagne, Grèce, Lettonie, Autriche, Roumanie et Finlande.
(55)  Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, Lettonie, Luxembourg, Hongrie, Malte, Autriche, Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie et Finlande.
(56)  Belgique, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Irlande, France, Croatie, Italie, Chypre, Lituanie, Pays-Bas, Autriche, Pologne, Portugal, Slovénie, Suède et Royaume-Uni.
(57)  Irlande, Espagne, Luxembourg et Suède.
(58)  Royaume-Uni.
(59)  Belgique, Bulgarie, Danemark, Allemagne, Estonie, Irlande, Grèce, Espagne, France, Chypre, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Malte, Italie, Slovénie, Suède et Finlande.
(60)  Bulgarie, Grèce, Croatie, Malte et Slovaquie.
(61)  Italie, Roumanie et Slovénie.
(62)  Belgique, Bulgarie, Estonie, Grèce, Espagne, Chypre, Lettonie, Lituanie, Italie et Suède. 
(63)  Danemark, Allemagne, Croatie, Roumanie, Slovénie et Royaume-Uni. 
(64)  Danemark, Estonie, Grèce, France, Chypre et Lettonie.
(65)  Lettonie, Chypre, République tchèque, Hongrie, Malte, Belgique, Slovaquie et Suède. 
(66)  Italie, République tchèque, Allemagne, Irlande, Lituanie et Pologne.
(67)  Belgique, Danemark, Croatie, Italie, Chypre, Lettonie, Malte et Slovaquie.
(68)  Bulgarie, République tchèque, Finlande, Grèce, Italie, Hongrie et Slovaquie.
(69)  La Guardia di Finanza italienne développe un outil informatique spécifique appelé «système d’information antifraude» (SIAF) pour prévenir la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Le développement de cet outil est cofinancé par l’OLAF par le biais du programme Hercule II.
(70)  Bulgarie, Espagne, Croatie, Chypre, Pays-Bas et Slovénie.
(71)  Danemark, Irlande, Luxembourg et Pays-Bas.
(72)  Voir point 6.
(73)  Autrement dit, des cas initialement signalés par les États membres comme potentiellement frauduleux peuvent être classés par les autorités judiciaires.
(74)  Voir le document de travail IV des services de la Commission.
(75)  La proportion élevée des montants concernés par les irrégularités signalées comme frauduleuses par rapport aux paiements totaux de l’aide de préadhésion (dernière colonne du tableau 1) s’explique entièrement par le fait que les paiements effectués en 2014 dans ce domaine ont été très faibles (à savoir 75 millions d’EUR), car les programmes d’aide étaient pratiquement achevés. Les irrégularités frauduleuses détectées et signalées en 2014 se rapportent à des actions financées au titre des exercices précédents.
(76)  Pour des raisons de comparabilité, les chiffres pour la période 2010 à 2013 sont fondés sur les données utilisées pour les rapports de ces années.
(77)  Quatre États membres ont signalé avoir décelé de tels cas: l’Estonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie.
(78)  Voir annexe 1.
(79)  Feader.
(80)  FEAGA.
(81)  Cette diminution est principalement due au fait que la Grèce a corrigé les renseignements au sujet de certains cas initialement signalés comme fraudes établies.
(82)  Sapard.
(83)  Voir note de bas de page 77.
(84)  À des fins de comparabilité, les chiffres pour la période 2010 à 2013 sont fondés sur les données utilisées pour les rapports de ces années.
(85)  Pour une description complète, voir «The OLAF report 2014». http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-olaf/2014/olaf_report_2014_en.pdf  
(86)  Idem, figure 24, p. 21. Du montant relatif aux fonds structurels, 5 millions d’EUR concernent le Fonds social européen.
(87)  Les données présentées dans cette section reflètent celles des comptes annuels de l’Union, en l’occurrence dans la note explicative nº 6 des comptes provisoires de l’Union, dans l’attente de l’audit effectué par la Cour des comptes.
(88)  Pour les cas de lacunes importantes des systèmes de gestion et de contrôle de l’État membre en 2007-2013; ou de dépenses certifiées liées à des irrégularités graves.
(89)  S’applique dans trois cas: preuves attestant de lacunes significatives dans le système de gestion et de contrôle, aucune mesure corrective n’ayant été prise; dépenses certifiées liées à une irrégularité grave; ou manquement grave d’un État membre à ses obligations de gestion et de contrôle..
(90)  Les corrections financières suivent trois étapes principales: a) en cours: susceptible de changer, non accepté formellement par l’État membre; b) confirmé/décidé: accepté par l’État membre ou décidé via une décision de la Commission; c) mis en œuvre: la correction financière est effectuée et les dépenses indues sont corrigées.
(91)  Les modifications ultérieures apportées au cadre juridique ont transformé notablement les règles de déclaration pour la période de programmation en cours.
(92)  Dans un cas, la décision de levée de la suspension a été adoptée en 2013 mais officiellement notifiée en 2014.
(93) Voir point 4.1.4.
(94) En 2013 et 2014.
(95)  La Hongrie est l’État membre qui a signalé le plus d’irrégularités frauduleuses décelées à l’occasion d’une enquête de l’OLAF.
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