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Deuxième Rapport de la Commission européenne du 21 février 2006 sur la base de l'article 6 de la décision-cadre du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime - COM/2006/0072 final

 

Deuxième Rapport de la Commission européenne du 21 février 2006 sur la base de l'article 6 de la décision-cadre du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime

 

COM/2006/0072 final

 

1. INTRODUCTION

 

Cette deuxième évaluation constitue le prolongement du rapport de la Commission du 5 avril 2004[1] établi sur la base de l’article 6 de la décision-cadre du Conseil du 26 juin 2001[2] concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime. Le Conseil, lors de sa réunion des 25 et 26 octobre 2004, prenait note du rapport établi par la Commission et invitait les Etats membres qui ne s’étaient pas encore pleinement mis en conformité avec la décision-cadre à le faire le plus rapidement possible et à fournir des informations sur les progrès accomplis. Il se prononçait en faveur d’un deuxième rapport d’évaluation et demandait aux nouveaux Etats membres, qui n’avaient naturellement pas été évalués au titre de la première évaluation, de transmettre les éléments d’information pertinents relatifs à la transposition du texte dans leurs droits nationaux respectifs.

En dépit de la date limite fixée au 31 décembre 2004 pour la remise des informations, tous les Etats membres n’ont pas été en mesure de répondre dans les délais impartis. La Commission a envoyé une lettre de rappel datée du 4 mars 2005, complétée en juin par une ultime action de relance par courrier électronique, si bien qu’à fin juillet 2005, seul un nouvel Etat membre (MT) n’avait pas transmis d’informations à la Commission. Les deux seuls Etats membres (AT et PT) qui n’avaient fourni aucune information à temps pour la première évaluation ont transmis des informations substantielles dans l’intervalle. Toutefois, on regrette le manque d’informations provenant de certains Etats membres qui avaient été jugés en conformité partielle avec le texte de la décision cadre ou qui n’avaient pas fourni suffisamment d’éléments d’information permettant à la Commission d’accomplir sa mission d’analyse. Les informations fournies par GR sont tout particulièrement lacunaires. Seuls DE, IT , SE et UK ont fourni des explications complémentaires se fondant sur les remarques contenues dans le premier rapport.

Le présent rapport porte très largement sur les Etats membres qui n’étaient pas couverts par le premier. Pour ce qui concerne ceux qui ont fait l’objet du premier rapport, mais ont communiqué des éclaircissements depuis, le rapport présente une vue consolidée de leur situation. Seules ont été prises en compte les réponses parvenues à la Commission avant le 30 juillet 2005.

Pour des raisons tenant à la taille maximum des documents éligibles à la traduction dans toutes les langues de l’Union européenne, seul un compte-rendu succinct des réponses au titre des articles 2, 3 et 4 est présenté dans ce document[3].

 

2. ANALYSE DES MESURES NATIONALES PRISES POUR SE CONFORMER À LA DECISION-CADRE

 

2.1. Article 1er : Réserves à la convention de 1990

 

2.1.1. Article premier, paragraphe (a) : Réserves à l’article 2 de la convention de 1990

 

La première évaluation avait souligné que trois Etats (GR, LU et SE) n’étaient pas en conformité à l’article 1er(a). SE a fourni des informations complémentaires dans ses courriers du 30 août 2004 et 29 juin 2005. La loi du 19 mai 2005, entrée en vigueur le 1er juillet 2005, portant modification du Code pénal étend aux autres infractions passibles d’une peine d’au moins un an le bénéfice de la procédure de confiscation. La réserve continue de valoir pour la confiscation du produit des infractions fiscales, mais la décision-cadre permet une telle exception.

En ce qui concerne les 10 nouveaux Etats membres, neuf d’entre eux sont en conformité avec les dispositions de l’article 1er(a). MT a limité l’application de l’article 2 aux infractions considérées comme des crimes selon la loi maltaise par une déclaration déposée le 19 novembre 1999.

 

2.1.2. Article premier, paragraphe (b) : réserves à l’article 6 de la convention de 1990

 

Quatre Etats (AT, GR, LU et PT) avaient été considérés dans la première évaluation comme ayant déposé des réserves non conformes à l’article 1er(b).

PT a communiqué des informations selon lesquelles un amendement à son code pénal prévoit que les infractions sous-jacentes comprennent tous les délits punis d’un minimum de six mois ou d’un maximum de cinq ans.

AT limite par une réserve le champ des infractions sous-jacentes aux crimes, qui sont passibles selon le code pénal autrichien d’une peine de plus de trois ans. AT estime qu’elle est conforme avec le libellé de l’article 1b, puisqu’elle se considère comme un pays disposant d’un système de peines minimales. Ces peines minimales existent à partir d’infractions punissables d’une peine privative de liberté d’au moins cinq ans. Mais il existe également des infractions punissables de peines de 3 ans et moins (et de plus d’un an) qui ne sont pas assorties de peines minimales. De telles infractions sont actuellement exclues du champ de l’article 6 de la Convention de 1990 du fait de la réserve de l’Autriche, ce qui la rend non-conforme au texte de l'article 1b.

GR déclaré qu’un projet de loi actuellement soumis à consultation abrogerait les réserves aux articles 2 et 6 contenues dans la loi n°2655/1998. Ce projet de loi créerait trois catégories de délits précurseurs pour le blanchiment. En plus d’une liste spécifique de crimes, le projet de loi compléterait la définition de l’infraction sous-jacente en incluant les crimes punis d’une peine de prison (dont le seuil reste à définir) et les délits punis d’une peine de prison dont le seuil reste également à définir et ayant conduit à la formation de produits d’un montant supérieur à un seuil pour l’instant non déterminé. Il n’est pas possible à ce stade de déterminer si ce projet de loi lèverait définitivement les objections présentées dans le premier rapport.

En l’absence d’informations complémentaires, il n’est pas possible de considérer que LU s’est affranchi des remarques défavorables prononcés à l’issue de la première évaluation.

En ce qui concerne les 10 nouveaux Etats membres, il apparaît que huit d’entre eux sont en conformité avec l’article 1(b). Toutefois, MT a limité l’application de l’article 6(1) aux infractions considérées comme des crimes selon la loi maltaise par une déclaration du 19 novembre 1999. HU a limité l’application de l’article 6(1) aux infractions sous-jacentes mentionnées dans son code pénal par une déclaration du 2 mars 2000.

 

2.2. Article 2 : les sanctions

 

La première évaluation faisait remarquer que les 11 pays ayant transmis des informations étaient en conformité à l’article 2. Toutefois, les législations de DK, FI et SE prévoyaient une peine conforme aux dispositions de l’article 2 uniquement en cas de blanchiment grave ou aggravé. L’infraction de base restait punie par une peine inférieure au niveau prescrit par la décision-cadre.

SE a souhaité préciser qu’il n’existait aucune différence effective entre son système national et ceux en vigueur dans la majorité des autres pays, puisque les peines sont systématiquement prononcées en tenant compte de la gravité de l’infraction, que la relation entre gravité et peine soit explicitée, comme dans le cas suédois, ou qu’elle ne le soit pas, comme dans les autres systèmes juridiques européens, où le juge a une plus grande latitude pour proportionner la peine prononcée aux faits commis. La réponse suédoise fournit donc des éléments complémentaires d’explication qui étayent l’affirmation selon laquelle SE se conforme aux dispositions de l’article 2. Au-delà de l’échelle affichée des peines dans les différents pays, seule une analyse jurisprudentielle approfondie serait en mesure de comparer le degré de sévérité effectif des différents systèmes judiciaires européens concernant le blanchiment, ce qui sort du propos de cette évaluation. AT a également excipé de la nécessité de tenir compte de la cohérence des systèmes juridiques pour justifier son échelle de peines d’inspiration voisine.

Toutefois, on remarque que la gradation des peines pourrait exercer des effets inattendus et indésirables sur la mise en œuvre de la décision-cadre 2005/212/JAI. Dans le domaine des infractions liées au blanchiment, les pouvoirs de confiscation renforcés visés à l’article 3 valent si l’infraction est commise dans le cadre d’une organisation criminelle et punie d’une peine privative de liberté maximale d’au moins quatre ans.

Il serait donc utile de s’assurer que le blanchiment en bande organisée soit systématiquement assimilé à du blanchiment « particulièrement sérieux ou habituel » (DK) ou « extensif et professionnel » (FI)[4]. Plus généralement, la question se pose de savoir si l’infraction de blanchiment simple est considérée comme une infraction distincte de l’infraction aggravée[5] pour l’application des dispositions de la décision-cadre 2005/212/JAI.

GR n’a pas fourni d’informations écrites permettant d’apprécier la mise en œuvre de l’article 2.

Parmi les neuf nouveaux Etats membres qui ont transmis des informations :

– la législation hongroise prévoit une exemption d’office de toute poursuite pour toute personne qui révèle ou entame la révélation de faits de blanchiment inconnus des autorités de police. Cette exemption paraît excessive car elle semble aussi pouvoir bénéficier à un blanchisseur « effronté », c'est-à-dire celui qui révèlerait ses activités de blanchiment à la police pour bénéficier de cette exemption. D’autre part, il faut mentionner qu’une personne selon la législation hongroise ne commet l’infraction de blanchiment que dans le cadre de ses activités professionnelles, ce qui paraît indûment étroit ;

– le projet de loi adopté par le gouvernement de la République tchèque le 9 juin 2004 relève la peine maximum pour l’infraction de base de deux à quatre ans, mais introduit une disposition qui prévoit qu’en cas de cumul de peine, la sanction attachée à l’infraction sous-jacente prévaut si la sanction prononcée pour l’infraction sous-jacente est inférieure à la sanction prononcée pour l’infraction de blanchiment. S’il est difficile d’évaluer la portée effective de cette mesure, il semble que la République tchèque devrait modifier ce détail de son projet de loi pour que sa législation future soit pleinement conforme.

 

2.3. Article 3 : Confiscation en valeur

 

La première évaluation avait déterminé que la confiscation en valeur était possible à des degrés divers, mais au moins comme mesure alternative (même si elle est parfois limitée à des cas spécifiques ou à certains types d'infractions ou de biens), dans les procédures internes de onze États membres (BE, DK, DE, FR, IE, IT, LU, NL, FI, SE et UK) et dans au moins neuf États membres (BE, DK, FR, IE, IT, NL, FI, SE et UK et probablement DE) en ce qui concerne les demandes étrangères.

LU et ES ont indiqué au moment de la première évaluation préparer des lois complétant leurs dispositifs nationaux respectifs pour être en conformité avec l’article 3, mais l’état d’avancement de leurs travaux législatifs respectifs n’a pas été communiqué.

GR a déclaré être en conformité avec l’article 3, sans fournir les textes correspondants.

 

2.3.1. Procédures internes

 

Les informations recueillies au cours du deuxième exercice de collecte montrent que la procédure de confiscation en valeur est largement répandue, du moins dès lors qu’il s’avère impossible d’opérer la confiscation des produits du crime. IT, PT, LT, PL, CY, CZ, SK, SI et HU apparaissent donc en conformité avec l’article 3 du point de vue des procédures internes. En Autriche, l’article 20 du code pénal prévoit qu’une amende pour enrichissement indu peut frapper les personnes ayant commis des infractions à hauteur des bénéfices dégagés de la réalisation de l’infraction ou qui ont été perçus pour commettre cette même infraction. Cette amende n’a pas lieu d’être si l’enrichissement n’excède pas 21 802 EUR, ce qui est très supérieur au seuil retenu à l’article 3. Les informations communiquées par LV ne semblent pas prévoir la possibilité de confiscation en valeur.

 

2.3.2. Procédures externes

 

On rappelle que tous les Etats membres ont ratifié la Convention n°141 du Conseil de l’Europe, qui oblige les Parties à adopter les mesures nécessaires leur permettant de se conformer aux demandes extérieures de confiscation de sommes d’argent correspondant à la valeur du crime.

Le premier rapport d’évaluation avait noté le caractère relativement flou de certaines explications fournies par certains Etats membres. Les éléments d’information recueillis à l’issue de la deuxième vague de collecte, bien que précieux, conduisent à la formulation d’un jugement similaire. On distinguera la proposition d’amendement proposée par DE, qui pourrait être en mesure de clarifier sa situation par rapport à l’article 3.

 

2.4. Article 4 : Traitement des demandes d’entraide

 

Conformément à cet article, les demandes d’entraide présentées par les autres Etats membres en ce qui concerne l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des avoirs doivent être traitées avec le même degré de priorité que celui accordé à de telles mesures dans les procédures internes.

La première évaluation soulignait que la Commission n’avait pas reçu suffisamment d’informations des Etats membres pour considérer que cette disposition avait été spécifiquement transposée.

Les éléments d’information reçus depuis lors se référent généralement à l’application de la convention de 1990 du Conseil de l’Europe (CY, CZ, SI), à des textes législatifs régissant les conditions d’acception des requêtes étrangères (AT, CY, SE, EE et HU) ou à des textes infra-législatifs guidant les autorités judiciaires pour l’acceptation de ces mêmes requêtes (DE, PT). Sans remettre en cause la teneur des informations fournies, la Commission se borne à formuler la même remarque car il apparaît qu’une évaluation effective de la mise en oeuvre de l’article 4 devrait recourir à des méthodes d’évaluation de nature différente.

Les avancées contenues dans la décision cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003, à laquelle les Etats devaient se conformer avant le 2 août 2005, s’inscrivent implicitement dans la perspective d’une meilleure application de l’article 4[6]. Les travaux en cours sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation s’inscrivent dans la même logique. Une adoption rapide de cette dernière décision cadre constituerait sans nul doute un progrès significatif.

 

2.5. Article 7 : Application territoriale

 

L’article 7 prévoit que la décision cadre entre en vigueur à Gibraltar dès que la convention de 1990 du Conseil de l’Europe s’y applique. UK a signalé que cette conditionnalité n’est pas remplie et qu’il existe aucune mesure en préparation pour pallier cette carence.

 

3. CONCLUSIONS

 

La situation concernant la transposition des dispositions spécifiques se présente désormais comme suit:

Article 1 er (a) : La Grèce, le Luxembourg et Malte devront vraisemblablement reformuler leurs réserves à l'article 2 de la convention de 1990.

Article 1 er (b) : L'Autriche, la Grèce et le Luxembourg ne semblent toujours pas remplir les conditions nécessaires. Parmi les nouveaux Etats membres, les réserves de Malte et de la Hongrie ne semblent également pas conformes.

Article 2: Tous les Etats membres qui ont répondu se conforment à cet article. On fera toutefois trois remarques :

- La République tchèque pourrait toutefois amender une disposition d’un projet de loi en la matière afin que celui-ci soit pleinement conforme ;

- La Hongrie pourrait avoir à reformuler la disposition exemptant d’office tous ceux qui révèlent des activités de blanchiment, ainsi que sa définition de l’infraction de blanchiment ;

- La sanction maximale conforme à l’article 2 n’est prévue que si le juge retient la qualification de blanchiment aggravé (Autriche, Danemark, Finlande, Suède, République tchèque, Slovaquie).

Article 3: La confiscation en valeur semble être possible à divers degrés, mais au moins comme mesure alternative (même si elle est parfois limitée à des cas spécifiques ou à certains types d'infractions ou de biens), dans les procédures internes de la plupart des États membres. Seule exception, la Lettonie ne semble pas posséder une telle procédure. La procédure de confiscation en Autriche ne vaut qu’au dessus d’un seuil supérieur aux dispositions de l’article 3. En ce qui concerne les demandes étrangères, peu d’informations supplémentaires sont venues compléter le diagnostic effectué au moment de la première évaluation. Les nouveaux Etats membres ayant fourni des informations en la matière font généralement valoir leur respect des textes internationaux en la matière.

Article 4 : La Commission considère toujours ne pas avoir reçu suffisamment d’informations pour considérer que cette disposition a été spécifiquement transposée. La Commission considère que la mise en œuvre de cet article sera facilitée si les initiatives en cours concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation aboutissent dans les meilleurs délais.

Article 7: Cette disposition n’a toujours pas été transposée par le Royaume-Uni.

 

[1] COM(2004)230 du 05.04.2004

[2] JO L 182 du 05.07.2001, p.1

[3] Un compte-rendu plus détaillé est disponible dans le document SEC en annexe.

[4] A titre d’exemple

[5] Ainsi que, dans le cas de l’Autriche, du recyclage par des tiers des actifs d’organisations criminelles ou terroristes.

[6] Document 14622/04 COPEN 135 du 17 décembre 2004 et 14622/04 COR 1 COPEN 135 du 17 janvier 2005.

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