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Communication de la Commission européen du 16 décembre 2002 : Mise a jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (deuxieme semestre 2002) - COM/2002/0738 final

Communication de la Commission européen du 16 décembre 2002 : Mise a jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (deuxieme semestre 2002)

COM/2002/0738 final


PREFACE

Le Tableau de Bord sur la mise en place de l'Espace de Liberté, Sécurité et Justice est établi à intervalles réguliers par la Commission pour suivre les avancées de l'adoption et de la mise en oeuvre du train de mesures nécessaire pour atteindre les objectifs fixés par le Traité d'Amsterdam et le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.

La présente édition du Tableau de bord présente comme dans les éditions précédentes les objectifs et délais fixés par le Conseil européen de Tampere, et les responsabilités attribuées dans chaque cas pour assurer le démarrage, l'avancement et l'achèvement du processus. Pour faciliter la lecture des progrès accomplis, les tableaux distinguent les propositions et initiatives présentées, l'état des travaux au Conseil, et le cas échéant au Parlement européen, et les travaux envisagés pour le futur. Une partie « transposition » des actes adoptés donne également des indications sur l'entrée en vigueur et la mise en oeuvre des décisions et mesures adoptées.

Un résumé introductif récapitule les principales réalisations accomplies depuis Tampere et propositions et travaux à venir de la Commission qui y sont liées afin d'aider le lecteur à interpréter la présentation sous forme de tableaux qui suit.

TABLE DES MATIÈRES

1. Résumé

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

2.2. Régime d'asile européen commun

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

2.4. Gestion des flux migratoires

3. Un véritable espace européen de justice

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

6. La citoyenneté de l'Union

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

8. Une action extérieure plus forte

9. Autres initiatives en cours

1. RESUME

Cette partie contient un résumé des principales avancées réalisées dans la mise en oeuvre des conclusions du Conseil européen de Tampere depuis la dernière version du Tableau de bord présenté par la Commission le 30 mai 2002, ainsi que les travaux envisagés par la Commission pour 2003 conformément à son programme de travail. Ces avancées sont reprises en détail dans les tableaux qui suivent.

Les progrès enregistrés ces six derniers mois confirment que l'élan donné lors du Conseil européen de Laeken continue à porter ses fruits. Des décisions importantes, dont le principe était acquis, ont été confirmées formellement. Il en est ainsi de l'adoption du mandat d'arrêt européen et de la décision-cadre sur le terrorisme. En matière de coopération judiciaire civile, des pas importants ont également été franchis dans l'application du principe de reconnaissance mutuelle.

Mais ces progrès doivent être appréciés au regard de ceux qui restent à faire pour réaliser le programme de Tampere dans les délais.

Or « le retard pris » évoqué au Conseil européen de Laeken n'a, pour certains domaines, pas été rattrapé, notamment en matière de politiques communes d'asile et d'immigration où pourtant toutes les propositions nécessaires sont sur la table du Conseil. Le Conseil européen de Séville a néanmoins souhaité donner une nouvelle impulsion en marquant sa détermination à accélérer la mise en oeuvre, sous tous ses aspects, du programme adopté à Tampere en vue de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne. La lutte contre l'immigration clandestine et les progrès dans la mise en place d'une gestion commune des frontières extérieures se sont ainsi vus accorder une priorité renouvelée.

Il reste toutefois que, malgré les efforts accomplis et des avancées incontestables, les difficultés qui avaient été relevées par la Commission dans son Tableau de Bord du 30 octobre 2001 en vue de l'évaluation de mi-parcours de la mise en oeuvre du programme de Tampere par le Conseil européen de Laeken subsistent. Celles-ci révèlent notamment des problèmes d'ajustement des approches nationales sur des questions certes délicates, que le cadre institutionnel de l'Union et les mécanismes actuels de prise de décision ne permettent pas de dépasser. L'Union est confrontée à l'échéance prochaine d'un élargissement d'une ampleur sans précédent. Par ailleurs, 2003 sera la dernière année avant les échéances établies dans le Traité d'Amsterdam et dans le programme de Tampere. A un moment où la Convention sur l'avenir de l'Europe aborde une phase cruciale de ses travaux, il conviendrait de réfléchir comment éviter dès à présent l'éparpillement des initiatives afin d'accomplir toutes les actions prioritaires prévues.

Le lecteur pourra, en lisant les tableaux, disposer d'une photographie plus précise des travaux accomplis ainsi que des priorités de la Commission pour l'année prochaine dans les domaines clés pour la réalisation d'un espace de Liberté, Sécurité et Justice que sont l'asile, l'immigration, la justice, la lutte contre la criminalité, les frontières extérieures, la citoyenneté, et le renforcement de l'action extérieure.

Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

À dix-huit mois des échéances fixées par le Traité d'Amsterdam, seuls certains des objectifs définis pour que soit mise en place une politique commune en matière d'asile et d'immigration ont été atteints. Le Conseil européen de Séville a toutefois cherché à accentuer la dynamique qui avait été imprimée au Conseil européen de Laeken.

Une avancée très sensible devrait être réalisée en matière d'asile avec l'adoption escomptée par le Conseil en décembre du règlement Dublin II établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un autre Etat membre, conformément à la demande du Conseil européen de Séville.

Par ailleurs, la Commission a présenté en juin une proposition modifiée de directive sur les normes minimales communes appliquées aux procédures d'octroi ou de retrait du statut de réfugié, conformément aux conclusions du Conseil européen de Laeken. En juillet, suite à la décision prise du Comité des Représentants permanents de supprimer les travaux du CIREA (Centre d'Information et d'échange sur l'asile), la Commission a créé un réseau de l'Union européenne pour les praticiens de l'asile (EURASIL).

La Commission entend présenter au début 2003 un rapport de progrès sur les travaux réalisés relatifs à la procédure d'asile commune et au statut uniforme ainsi que sur la mise en oeuvre des instruments de la première phase. Elle présentera également à la fin 2003 deux communications, concernant d'une part l'examen des demandes d'asile en dehors de l'UE, d'autre part l'établissement d'une procédure unique pour l'examen de demandes de protection dans les Etats membres.

En matière d'immigration, la proposition de directive sur le regroupement familial, modifiée par la Commission en mai à la demande du Conseil européen de Laeken, est toujours à l'examen. Les règles relatives à l'admission des ressortissants de pays tiers, telles que définies notamment dans la proposition de directive relative à l'admission aux fins d'emploi de juillet 2001,ont été complétées par une nouvelle proposition de directive présentée par la Commission en octobre sur les conditions d'entrée et de séjour à des fins d'étude, de formation professionnelle ou de volontariat.

La Commission entend également présenter au cours du premier semestre 2003 une communication sur l'intégration des ressortissants des pays tiers, volet dont l'importance a été soulignée lors du Conseil européen de Séville.

Concernant l'évaluation des flux migratoires, et dans la ligne de sa communication de juillet 2001 sur la mise en oeuvre d'une méthode ouverte de coordination, la Commission a contribué à la mise en place d'un système d'échange d'information sur l'asile, la migration et les pays d'origine en présentant en décembre une communication sur la mise en oeuvre du plan d'Action du Conseil d'avril 1998 relatif à l'échange et l'analyse d'informations statistiques. De plus le Conseil a adopté, sur proposition de la Commission, une décision portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans le domaine de la protection des frontières extérieures, des visas de l'asile et de l'immigration (programme ARGO).

Dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine, le Conseil a adopté en juillet, conformément aux conclusions du Conseil européen de Séville, la décision cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains et en novembre, la décision cadre relative à la responsabilité des passeurs complétée par de la directive définissant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers. En 2003 la Commission présentera un Livre blanc sur le renforcement des dispositions relatives à la responsabilité des transporteurs.

Concernant l'aide aux pays d'origine et de transit, et alors que le Conseil européen de Séville a confirmé que l'Union était disposée à fournir l'aide technique et financière nécessaire pour ce faire, la Commission entend présenter en 2003 une proposition de base légale visant à établir un programme pluriannuel de coopération avec les pays tiers dans le domaine de la migration visant à répondre de manière spécifique et complémentaire aux besoins des pays tiers dans leurs efforts en vue d'assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions et, en particulier, à stimuler les pays tiers dans leur préparation à la mise en oeuvre des accords de réadmission ou à les accompagner dans la mise en oeuvre elle-même. Ce programme sera mis en oeuvre dans le respect de la cohérence globale de l'action extérieure de la Communauté et en complémentarité avec les autres instruments communautaires de coopération et de développement.

La conclusion d'accords de réadmission avec les pays tiers est un volet de la gestion des flux migratoires sur lequel le Conseil de Séville a attaché une grande importance, demandant que la conclusion des accords en cours de négociation soit accélérée et que de nouveaux mandats permettant à la Commission d'entamer des négociations avec d'autres pays soient approuvés.

À l'heure actuelle, un premier accord a été signé par la Commission le 27 novembre avec Hong Kong. Cet accord a été le premier accord de réadmission communautaire à entrer en vigueur. Il devrait être suivi par celui avec le Sri Lanka, paraphé le 30 mai et avec Macao, paraphé le 18 octobre 2002, , dont la ratification est également en cours. Les négociations ont été entamées en novembre avec l'Ukraine et se poursuivent, de façon informelle, avec le Maroc.

Le Conseil européen de Séville prévoit que soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale dans tout futur accord de coopération, accord d'association ou accord équivalent que l'Union européenne ou la Communauté européenne conclura (cf. également les conclusions du Conseil Affaires Générales du 18.11.2002). Le Conseil a ainsi donné de nouveaux mandats à la Commission pour ouvrir des négociations avec l'Albanie, l'Algérie, la Chine et la Turquie et adopté des conclusions sur la coopération renforcée avec les pays tiers en matière de gestion des flux migratoires.

Enfin, la politique de retour des personnes en séjour irrégulier sur le territoire de l'Union est un autre volet de la politique de gestion des flux migratoires de l'Union. Suite à son Livre vert d'avril, et dans la ligne des conclusions du Conseil européen de Séville qui avait demandé que soient adoptés avant la fin de l'année les éléments d'un programme de rapatriement, la Commission a présenté dans une communication adoptée en octobre ses premières réflexions sur un programme d'action en matière de retour. Sur cette base, le Conseil a adopté le programme d'action en matière de retour en novembre et a également marqué son accord sur le plan de retour en faveur de l'Afghanistan. De plus, et également à la demande du Conseil européen, la Commission a transmis en décembre un rapport au Conseil sur les ressources financières disponibles au niveau communautaire en matière de rapatriement des immigrants et des demandeurs d'asile déboutés, de gestion des frontières extérieures et de projets d'asile et migration dans les pays tiers. La Commission a adopté ce rapport conjointement à une Communication sur la migration et le développement.

Espace européen de la justice

En matière civile

Des étapes sensibles ont été franchies au cours du semestre. Les Etats membres et la Commission ont mené à terme les travaux préparatoires au lancement du Réseau qui fonctionne depuis le 1er décembre.

Le Conseil devrait être en mesure d'adopter en décembre la directive sur l'aide judiciaire. Suite à la proposition de règlement relatif aux créances incontestées présentées en avril, la Commission entend présenter en décembre 2002 un Livre vert pour un rapprochement plus poussé des règles de procédures relatives aux créances incontestées et aux demandes de faible importance, et entend présenter en 2003 une proposition visant à établir une procédure d'injonction de payer européenne.

En vue d'améliorer la protection des droits des victimes et l'assistance aux victimes, la Commission a présenté en octobre une proposition de directive sur l'indemnisation faisant suite au Livre vert qui avait été présenté en septembre 2001 et largement débattu depuis.

Enfin, de nombreuses initiatives concrètes ont été engagées pour informer les citoyens de la coopération judiciaire civile dans l'Union; une conférence conjointe avec le Conseil de l'Europe en octobre sur l'accès à la justice, une campagne sera également lancée en 2003, ainsi que des initiatives visant à améliorer la connaissance par les juges et le public du Réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale.

Le Conseil a adopté en octobre des directives de négociation pour un accord entre la Communauté et les Etats participants à la Convention de Lugano, et ce afin de faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements en matière civile et commerciale.

Concernant la loi applicable aux obligations non contractuelles (Convention de Rome II), la Commission a lancé une consultation publique sur un avant projet de règlement et devrait soumettre sa proposition définitive de règlement au cours du premier semestre 2003.

La Commission entend adopter en décembre 2002 un livre vert sur la question de la révision de la convention de Rome, en vue d'une modernisation et de son éventuelle transformation en instrument communautaire.

En matière de loi applicable au divorce, le Conseil puis la Commission avaient lancé des études. Les résultats de l'étude de la Commission ont été rendus disponibles au cours du troisième trimestre et sur la base de ceux-ci, la Commission entend présenter un livre blanc courant 2003.

Enfin, le Conseil a abouti en novembre à un accord de principe concernant un aspect essentiel du projet de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale, à savoir le règlement de la question des juridictions relatives aux cas d'enlèvement d'enfants. Un accord a pu être atteint également concernant une décision du Conseil autorisant les Etats membres à signer, dans l'intérêt de la Communauté européenne, la Convention de la Haye de 1996.

En matière pénale

L'adoption par le Conseil en juin de la décision cadre sur le mandat d'arrêt européen et les procédures de remise (basée sur une proposition de la Commission) constitue la première et sans doute une des plus importantes réalisations dans la mise en oeuvre du programme de reconnaissance mutuelle en matière pénale. Elle remplace un système, qui était complexe par la nécessité d'une lecture combinée de plusieurs conventions en matière d'extradition, par un système unique de remise basée sur le mandat d'arrêt européen et supprime en particulier l'intervention du niveau gouvernemental dans les procédures. En outre, elle constitue une avancée importante dans la suppression de l'exigence de double incrimination dans la coopération entre Etats membres dans le domaine de 32 catégories d'infractions graves. Elle comporte également des progrès pour d'autres aspects (p.e. remise de nationaux...). Le délai de mise en oeuvre de cette décision cadre est le 31.12.2003, toutefois cinq Etats membres ont d'ores et déjà accepté de l'appliquer entre eux au 1er janvier 2003.

Par ailleurs, en complément du programme concernant la reconnaissance mutuelle, la Commission entend présenter au premier semestre 2003 un livre vert sur les garanties procédurales accordées au suspect, ainsi qu'une communication sur la détermination des critères de compétence en matière pénale.

Dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des décisions précédant la phase de jugement, le Conseil doit encore adopter formellement et après avis du Parlement européen la décision cadre relative au gel des avoirs et des preuves. La Commission pour sa part entend présenter au cours de 2003 une proposition de décision cadre sur la reconnaissance mutuelle des mesures d'obtention des preuves.

Le Conseil a progressé en novembre dans ses travaux sur une décision cadre concernant l'application de la reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires. Le Danemark a présenté en juin un projet de décision-cadre relative à l'exécution dans l'Union des décisions de confiscation. La Commission entend présenter en 2003 une communication sur le rapprochement des sanctions dans le domaine pénal.

Par ailleurs, concernant l'échange d'informations sur les casiers judiciaires, la Commission entend présenter au cours du premier semestre 2003 une proposition de décision portant création d'un modèle-type de demande d'antécédents judiciaires.

Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union

La lutte contre la criminalité dans ses formes les plus graves, y compris la lutte contre le terrorisme, est plus que jamais une priorité de l'Union.

S'agissant d'Europol, le Conseil a adopté les 28 et 29 novembre un acte du Conseil portant sur un Protocole amendant la Convention « Europol » afin de préciser les modalités de participation de responsables d'Europol à des équipes conjointes d'enquête ainsi que les demandes d'Europol visant à initier des enquêtes criminelles.

Par ailleurs, une série de négociations sur l'échange d'informations sont en cours entre Europol et des pays tiers comprenant notamment des pays candidats à l'adhésion mais également des pays comme les Etats Unis, le Canada, la Norvège et l'Islande.

L'adoption par le Conseil en juillet du programme AGIS pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale, qui couvre la période 2003-2007, a pour but de renforcer la coopération entre les autorités des Etats membres dans le domaine policier et judiciaire. Le programme AGIS reprend par ailleurs les activités des anciens programmes de coopération du Titre VI, OISIN, FALCONE, GROTIUS, STOP, HIPPOCRATE, ainsi que la ligne budgétaire destinée à la mise en oeuvre du plan d'action de l'Union contre la drogue.

Concernant les activités de prévention de l'Union, le premier rapport annuel du Réseau européen de prévention de la criminalité est sur le point d'être disponible. Le Forum pour la prévention du crime organisé a poursuivi ses activités, par la réunion d'ateliers sur le blanchiment d'argent, l'étude de l'impact du crime, la contrefaçon et le piratage et le trafic de biens culturels. La Commission entend préparer en 2003 une communication sur la prévention du crime qui fera suite à sa première communication de décembre 2000.

En matière de lutte contre la criminalité organisée, le Conseil a adopté en juin la décision cadre sur les équipes communes d'enquête et approuvé le règlement intérieur et la nomination du Président d'Eurojust. En décembre, l'unité Eurojust a déménagé à La Haye (siège provisoire décidé par le Conseil européen de Laeken).

Des progrès ont été accomplis en matière d'harmonisation des définitions, des incriminations et des sanctions communes appliquées à certaines formes de criminalité parmi les plus graves. Ainsi le Conseil a-t-il adopté en juin la décision cadre sur le terrorisme et en juillet la décision cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Le Conseil a également marqué son accord de principe en octobre pour l'adoption de la décision cadre sur la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie.

Alors que les premières décisions cadre sont adoptées, la question de leur bonne transposition revêt une importance particulière pour mesurer l'effectivité de ces mesures. En février 2002, le Conseil avait adopté son premier rapport sur la décision cadre renforçant par des sanctions pénales la protection de l'Euro. Il convient de relever que la Commission présentera en janvier 2003 le deuxième rapport sur la mise en oeuvre de cette décision-cadre et, à la fin de 2003, un rapport sur la transposition de la décision cadre de juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme.

Concernant le renforcement de la protection des intérêts financiers de la Communauté, la Commission a présenté suite à l'avis du Parlement européen, une proposition modifiée en octobre. La Commission soumettra également en janvier 2003 le rapport d'évaluation de l'activité de l'OLAF, qui abordera notamment les questions relatives au suivi judiciaire des enquêtes de l'OLAF. En mars 2003, la Commission présentera une Communication sur le suivi au Livre Vert relatif au procureur européen.

Concernant enfin la lutte contre le blanchiment d'argent, qui alimente tant le crime organisé que le terrorisme la présidence en exercice a également présenté un projet de décision cadre en matière de confiscation ainsi qu'un projet pour une décision cadre relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de confiscation. La Commission entend présenter en 2003 une proposition de décision cadre visant à lutter contre le blanchiment d'argent par l'utilisation de paiements en liquide. Elle soumettra également une communication évaluant les actions entreprises dans la lutte contre la criminalité financière dans le cadre du troisième pilier.

Politique en matière de frontières intérieures et extérieures et en matière de visas, Schengen

Le Conseil européen de Séville a souligné la priorité qui doit être accordée à la mise en place d'une gestion commune des frontières extérieures de l'Union. Faisant suite à la communication de la Commission du 7 mai sur ce sujet, ainsi qu'à l'étude de faisabilité réalisée à l'initiative de l'Italie sur le développement d'actions conjointes et une étude sur la police et la sécurité des frontières, le Conseil a adopté en juin un plan pour la gestion des frontières extérieures des Etats membres de l'Union.

Suite au Conseil européen de Séville, les travaux se sont poursuivis pour assurer une meilleure coordination des officiers de liaison d'immigration des Etats membres. Par ailleurs des opérations conjointes aux frontières extérieures sont en cours de préparation, et plusieurs projets-pilotes ont été lancés. Parmi ceux-ci figure un groupe de travail visant à élaborer un modèle commun d'analyse des risques, signalé comme prioritaire par le Conseil européen. Les travaux se poursuivront en 2003 sur les différents éléments d'une gestion commune des frontières, y compris l'éventuelle mise en place d'un corps européen de police des frontières.

Le Conseil européen avait également demandé à la Commission de "consolider" la réglementation communautaire relative aux contrôles et à la surveillance des frontières extérieures et la Commission entend présenter au cours du premier semestre 2003 une proposition pour la restructuration du Manuel Commun sur les frontières extérieures.

Dans le cadre du développement d'une politique commune en matière de visas, la Commission a présenté en octobre une proposition amendant les instructions consulaires communes. Elle a également lancé en septembre une étude de faisabilité sur la mise en place d'un système commun d'identification des visas dont les résultats seront disponibles à la fin du premier trimestre 2003 et qui constituera la base d'une proposition de règlement que la Commission entend présenter pour développer un tel système.

Enfin, le Conseil européen ayant demandé que le Conseil et la Commission accordent une priorité absolue au réexamen de la liste des Etats tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ou en sont exonérés et ce dans le cadre du plan d'action de l'Union contre l'immigration clandestine, la Commission a adopté en novembre , une proposition de modification du règlement 539/01, basée sur les réponses à un questionnaire adressé aux Etats membres

En matière de lutte contre les faux documents, le Conseil a adopté en juin le règlement visant à communautariser le format uniforme du permis de séjour pour ressortissant de pays tiers, dont les spécifications techniques indispensables à son application ont été adoptées en août.

Enfin les travaux relatifs au développement du Système d'information Schengen de deuxième génération se sont poursuivis, la Commission ayant lancé l'étude de faisabilité en juillet 2002.

La citoyenneté de l'Union

Le Conseil discute la proposition de directive relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, mettant ainsi à jour les règles sur le droit d'entrée, de circulation et de séjours des citoyens de l'Union.

Par ailleurs la Commission entend présenter en 2003 une proposition de règlement relatif à un format uniforme de la carte de séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur famille.

Coopération en matière de lutte contre la drogue

La mise en oeuvre du Plan d'Action drogue de l'Union européenne (2000-2004) adopté lors du Conseil européen de Feira en juin 2000, a fait l'objet d'une évaluation de mi-parcours par la Commission qui a présenté une communication en novembre. Les orientations définies dans cette communication ont été approuvées par le Conseil européen de Copenhague.

Le Conseil européen de Laeken avait demandé au Conseil d'adopter avant la fin du mois de mai 2002 la décision cadre concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue. Le Conseil discute toujours cet instrument qui est à l'ordre du jour du Conseil JAI de décembre.

Une action extérieure plus forte

La négociation du chapitre 24 sur les questions de justice et affaires intérieures avec les pays candidats est désormais provisoirement clôturée avec dix de ces pays. Elle se poursuit avec la Bulgarie et la Roumanie. Le Conseil a tenu, lors de sa réunion d'octobre, une discussion avec les ministres de la justice et de l'intérieur des pays candidats sur les questions relatives au processus d'évaluation Schengen et la reconnaissance mutuelle.

Au regard de l'importance de poursuivre la coopération avec les pays candidats, il convient de souligner que le soutien de la Communauté se poursuit même si les négociations sont clôturées. Par ailleurs, le Conseil européen d'octobre s'est prononcé en faveur de l'insertion de clauses de sauvegarde dans les futurs traités d'adhésion.

Concernant les pays non-candidats de la région des Balkans, les accords d'association et de stabilisation, qui comprennent un volet Justice et Affaires Intérieures important, ont été signés avec la Croatie et l'ARYM. Un mandat de négociation a été donné par le Conseil pour l'Albanie et des discussions exploratoires se tiennent avec la République Fédérale de Yougoslavie.

La coopération avec les Etats-Unis figure également de manière prioritaire sur l'agenda de l'Union. Depuis le mandat donné par le Conseil en avril, un accord en matière de coopération judiciaire pénale est en négociation sur la base des articles 24 et 38 du TUE.

Concernant les pays non-candidats à l'adhésion, la Commission s'est efforcée d'intégrer de manière spécifique les thèmes liés à la justice et aux affaires intérieures dans ses programmes de coopération avec les pays tiers. Une quantité importante d'aide a été programmée, principalement pour la période 2002-2004, afin de soutenir les pays tiers - en premier lieu ceux des régions de la Méditerranée (e.g. MEDA), des Balkans, de l'Est de l'Europe et de l'Asie Centrale - directement dans leurs efforts.

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Priorités de Tampere:

Il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l'asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune. Le Conseil européen de Séville en a formellement rappelé la nécessité et a fixé des échéances précises pour l'adoption des instruments législatifs [1].

[1] JOL 161 du 19.6.2001: Décision du Conseil du 13 juin 2002 portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO).

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

L'Union européenne a besoin d'une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit. Le partenariat avec les pays tiers concernés constituera aussi un élément déterminant du succès de cette politique, dans le but de favoriser le co-développement.

Depuis le Conseil européen de Tampere, les thèmes liés à la justice et aux affaires intérieures ont été intégrés de manière spécifique dans les programme de coopération avec les pays tiers (cf. Par ex. Les documents de stratégie nationale et régionale adoptés par la Commission).

Objectif: Evaluation des pays et régions d'origine et de transit afin de formuler une approche intégrée, spécifiquement adaptée à chaque pays ou région.

2.2. Régime d'asile européen commun

L'objectif est de veiller à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

À terme, il faudra instituer une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour l'octroi de l'asile.

Les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les Etats membres doivent être limités.

Les efforts seront intensifiés en vue d'un accord sur un régime de protection temporaire des personnes déplacées reposant sur la solidarité entre les États membres.

Objectif: Détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile


2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

Les conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers seront rapprochées, sur la base d'une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine.

Une politique d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres (en particulier ceux qui y résident légalement depuis longtemps) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne, tout en favorisant la non-discrimination et la lutte contre le racisme et la xénophobie.


2.4. Gestion des flux migratoires

Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit. Le Conseil européen de Laeken a rappelé l'importance d'intégrer la politique des flux migratoires dans la politique extérieure de l'Union européenne, de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes, et a demandé que soit développé un plan d'action fondé sur la communication de la Commission sur l'immigration illégale et la traite des êtres humains. Le Conseil de Séville a confirmé ces orientations et demandé que les mesures respectent un juste équilibre entre une politique d'intégration des immigrants légalement établis et une politique d'asile qui respecte les conventions internationales, principalement la Convention de Genève de 1951, et d'autre part une lutte résolue contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains. Le Conseil a aussi demandé à la Commission de présenter un rapport sur l'efficacité des ressources financières disponibles au niveau communautaire en matière de rapatriement des immigrants et des demandeurs d'asile déboutés, de gestion des frontières extérieures et de projets d'asile et migration dans les pays tiers.


3. Un véritable espace européen de justice

Priorités de Tampere:

L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l'Union européenne, qui doit être entendue comme une facilitation de la vie quotidienne des personnes et la possibilité de demander des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de la société. Cela implique un meilleur accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les Etats membres.

Le Sommet de Tampere a demandé que des mesures concrètes soient prises pour améliorer l'accès à la justice en Europe et que soient mis en place des mécanismes de protection des droits des victimes. Il a par ailleurs demandé que des mécanismes de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires soient développés.

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

Un véritable espace de justice doit permettre aux particuliers et aux entreprises de s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement qu'ils le feraient dans leur propre pays, sans que la complexité des systèmes juridiques et administratifs des États membres ne les empêchent ni ne les dissuadent d'exercer leurs droits.


3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

Un véritable espace de justice doit assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux opérateurs économiques. À cette fin, les jugements et les décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union.

Le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient la coopération entre autorités et la protection judiciaire des droits de la personne et permettra, comme l'a rappelé le Conseil européen de Laeken, de « surmonter les difficultés liées à la différence des systèmes juridiques ». Il faut faire en sorte que le principe de reconnaissance mutuelle devienne la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

En matière civile:

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

Afin de faciliter la coopération judiciaire et d'améliorer l'accès au droit, il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques.

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Priorités de Tampere et stratégie de l'UE contre le crime organisé au début du nouveau millénium:

Le Conseil européen de Tampere a appelé à réussir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre toutes les formes de criminalité, y compris les formes graves de criminalité organisée et transnationale, tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi. Dans ce contexte il convient d'attirer particulièrement l'attention sur la « stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain Millénaire » pour la prévention et le contrôle de la criminalité organisé. Dans ce chapitre ont été introduites certaines actions complémentaires, allant au-delà des conclusions de Tampere et demandées dans les recommandations de la stratégie.

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

Pour être efficace, une politique de lutte contre toutes les formes de criminalité, organisée ou non, doit également comprendre des mesures de prévention à caractère multidisciplinaire.

Il convient d'intégrer les aspects liés à la prévention dans les actions et les programmes de lutte contre la criminalité au niveau de l'Union et des États membres.

La coopération entre les organismes nationaux de prévention doit être encouragée tout en déterminant des domaines d'action prioritaires.


4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres. Dans le cadre de la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne, le Conseil européen de Laeken a pris acte de l'adoption du Livre vert de la Commission sur un procureur européen et a invité le Conseil à l'examiner rapidement.

Procurer aux citoyens un niveau élevé de protection suppose l'intensification de la coopération entre les autorités chargées de l'application des lois. À cette fin, la coopération entre les autorités des Etats membres, lors d'enquêtes sur des affaires transfrontières, doit être la plus fructueuse possible.

En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la criminalité organisée.


4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

En ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière. Il faut parvenir à des accords sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes concernant les formes graves de criminalité organisée et transnationale, afin de protéger la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi. Par ailleurs, lors de sa réunion des 27-28/9/01, le Conseil s'était engagé à progresser sans tarder sur la méthodologie globale à suivre en matière d'harmonisation des peines et adopté les 25-26 avril 2002 des conclusions sur l'approche à suivre en vue d'une harmonisation des peines. La Commission envisage à ce sujet une communication sur le rapprochement du régime des sanctions.

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

Le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Pour cette raison, des mesures doivent être adoptées pour l'éradiquer partout où il existe, et notamment des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime. Le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 a également souligné l'importance de la lutte contre le financement du terrorisme et demande qu'un rapport soit élaboré sur ce sujet d'ici juin 2002.

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen


6. La citoyenneté de l'Union


7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

Le problème de la drogue, qui constitue une menace à la fois collective et individuelle, doit être traité dans le cadre d'une approche globale, multidisciplinaire et intégrée. Une évaluation à mi-parcours du plan d'Action Drogue de l'Union européenne (2000-2004) a été adoptée par le Conseil en novembre 2002. L'évaluation finalese fera avec l'aide de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'Europol.


8. Une action extérieure plus forte

Priorités du Conseil européen de Tampere et de Feira:

L'Union européenne souligne que toutes les compétences et tous les instruments dont elle dispose, notamment en matière de relations extérieures, doivent être utilisés d'une manière intégrée et cohérente pour établir l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre d'autres politiques et d'autres actions de l'Union.

Concernant les pays non candidats à l'adhésion, la Commission s'est efforcée d'intégrer de manière spécifique (et selon une programmation pluriannuelle), les thèmes liés à la justice et aux affaires intérieures dans ses programmes des coopération avec les pays tiers.


9. Autres initiatives en cours

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