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Bruxelles, le 15.12.2005

COM(2005) 648 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

invitant le Conseil à rendre l’article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable aux mesures prises en vertu de l’article 65 du traité en matière d’obligations alimentaires

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

invitant le Conseil à rendre l’article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable aux mesures prises en vertu de l’article 65 du traité en matière d’obligations alimentaires

1. CONTEXTE LÉGISLATIF ET INSTITUTIONNEL

1.1. Législation communautaire applicable aux obligations alimentaires

Les obligations alimentaires font partie intégrante du champ d’application du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (ci-après : “règlement Bruxelles I”)[1]. Ce règlement établit en premier lieu des règles de conflit de juridictions, dont une règle de spéciale en matière d’obligations alimentaires, figurant à son article 5 (2). Il comporte ensuite des règles de reconnaissance et d’exécution des jugements, qui couvrent entre autres les décisions prises dans les États membres en matière d’obligations alimentaires. Il convient de noter par ailleurs que l’article 57, paragraphe 2 du règlement Bruxelles I mentionne expressément les “conventions en matière d’obligations alimentaires conclues devant les autorités administratives ou authentifiées par elles” , lesquelles sont assimilées à des actes authentiques.

Les obligations alimentaires sont également incluses dans le champ d’application du règlement (CE) n° 805/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 portant création d’un titre exécutoire pour les créances incontestées (ci-après : “règlement TEE”)[2]. Cet instrument assure la libre circulation dans tous les États membres des jugements qui ont été certifiés en tant que titres exécutoires européens. Les décisions en matière d’aliments sont couvertes par ce règlement, qui mentionne par ailleurs, de façon expresse, comme le règlement Bruxelles I, les conventions en matière d’obligations alimentaires conclues devant les autorités administratives ou authentifiées par elles, afin de les assimiler aux actes authentiques (article 4, point 3 b).

Les obligations alimentaires sont exclues, en revanche, du règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000 (ci-après : “nouveau règlement Bruxelles II”)[3]. Cette exclusion résulte explicitement de l’article 1er, paragraphe 3 e) de ce texte, ainsi que du considérant 11.

1.2. Projet de réforme de la législation communautaire en matière d’obligations alimentaires

1.2.1. Brève présentation de la proposition de règlement soumise au Conseil

Conformément aux conclusions du Conseil européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999) et de Bruxelles (4 et 5 novembre 2004), la Commission a soumis au Conseil, dans le cadre de la mise en œuvre du programme de reconnaissance mutuelle, une proposition de règlement qui a pour objectif de lever les obstacles qui s’opposent encore aujourd’hui au recouvrement des aliments au sein de l’Union européenne. Ce futur règlement a pour ambition de créer un environnement juridique adapté aux aspirations légitimes des créanciers d’aliments. Il doit leur permettre d’obtenir aisément, rapidement et, le plus souvent, sans frais, un titre exécutoire capable de circuler sans entrave dans l’espace judiciaire européen et d’aboutir concrètement au paiement régulier des sommes dues.

Ce nouvel environnement juridique requiert une action qui ne se limitera pas au toilettage des mécanismes actuels ; des mesures seront prises dans tous les domaines pertinents de la coopération judiciaire civile : compétence internationale, loi applicable, reconnaissance et exécution, coopération et levée des obstacles au bon déroulement des procédures, y compris par le biais d’un meilleur accès aux informations concernant la situation des débiteurs, quel que soit leur lieu de résidence au sein de l’Union européenne. Ces réponses globales seront regroupées, autant que possible, dans un règlement communautaire unique.

Cette initiative est l’aboutissement d’un long processus de réflexion et de consultation : financement d’une étude de droit comparé (2003), élaboration et suivi d’un livre vert (2004), organisation de plusieurs réunions d’experts (2003 à 2005) et réalisation d’une analyse d’impact, avec le concours d’un contractant extérieur et sous la supervision d’un groupe de pilotage interservices qui s’est réuni à quatre reprises au cours de l’année 2005.

1.2.2. Base juridique de la proposition de règlement

La proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l’exécution des décisions et la coopération en matière d’obligations alimentaires est présentée par la Commission sur le fondement des articles 61, point c) et 67, paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne.

Il s’agit donc d’une proposition qui porte sur la coopération judiciaire civile, telle qu’elle est définie à l’article 65 du traité, et qui comprend des “aspects touchant au droit de la famille” , au sens de l’article 67, paragraphe 5, second tiret du traité. Elle échappe, pour cette raison, à la procédure de co-décision et doit être adoptée par le Conseil à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.

2. PROBLÉMATIQUE

L’article 67, paragraphe 5, second tiret du traité, tel qu’il résulte du Traité de Nice, opère une césure au sein de la coopération judiciaire civile, en ce qu’il soumet les mesures prévues à l’article 65 à la procédure de co-décision de l’article 251, “à l’exclusion des aspects touchant le droit de la famille” .

Deux régimes sont ainsi en vigueur depuis le 1er février 2003, date d’entrée en vigueur du Traité de Nice : la co-décision, qui est désormais la procédure de droit commun, et l’adoption par le Conseil, statuant à l’unanimité, après avis simplement consultatif du Parlement européen, qui constitue le régime dérogatoire, réservé aux “mesures” contenant des “aspects touchant le droit de la famille” .

Une telle segmentation peut généralement être établie sans difficulté. Nul ne conteste, par exemple, l’appartenance au droit de la famille, au sens du traité, des matières matrimoniales et de la responsabilité parentale.

Lorsqu’il fut question, avec le nouveau règlement Bruxelles II, de supprimer la procédure d’ exequatur pour les décisions en matière de droit de visite, il fut naturellement admis que cette législation allait affecter le fonctionnement des systèmes judiciaires nationaux en matière de droit de la famille. Le maintien de la règle de l’unanimité, malgré l’entrée en vigueur du traité de Nice, permit aux États membres de garantir qu’aucune norme de droit communautaire ne soit adoptée sans leur accord pour tout ce qui pouvait concerner les relations personnelles au sein de la famille, notamment après une séparation : droit de garde, droit de visite, conséquences d’un déplacement illicite d’enfants, etc.

Ainsi, dès lors que le cœur des relations familiales est visé, dès lors que le législateur communautaire touche l’organisation même de la famille, le maintien de la règle de l’unanimité se comprend plus aisément. Nul doute, en effet, que la reconnaissance, ou la non reconnaissance, d’une décision portant sur un droit de garde ou un droit de visite affecte directement la relation personnelle entre enfants et parents et touche ainsi l’équilibre de la relation familiale, domaine fortement marqué par les traditions juridiques et culturelles divergentes des États membres.

Il est en revanche des domaines dans lesquelles un tel lien avec l’équilibre de la relation familiale est moins marqué et pour lesquels l’application de l’article 67, paragraphe 5, second tiret du traité aboutit à des résultats particulièrement insatisfaisants. Il en va ainsi du domaine du recouvrement des obligations alimentaires.

Dans le présent contexte, il convient de prendre en compte la nature hybride du concept même d’obligation alimentaire – familial par ses racines, mais pécuniaire dans sa mise en œuvre, comme n’importe quelle créance.

Ainsi que cela a été rappelé antérieurement, le législateur communautaire a lui-même toujours considéré, jusqu’à présent, que des règles de droit commun en matière de coopération judiciaire civile pouvaient être étendues aux obligations alimentaires comme n’importe quelle autre créance. C’est pourquoi le règlement Bruxelles I, épousant la structure de la convention de Bruxelles du 27 septembre 1968, écarte le droit de la famille mais conserve les obligations alimentaires dans son champ d’application. A l’inverse, le nouveau règlement Bruxelles II couvre une partie essentielle du droit de la famille (divorce, responsabilité parentale), mais exclut les obligations alimentaires. Enfin, le règlement TEE englobe les créances alimentaires et a été adopté selon la procédure de co-décision.

La nouvelle proposition de la Commission sur les obligations alimentaires s’inscrit évidemment dans un contexte différent. Contrairement au règlement Bruxelles I et au règlement TEE, elle est exclusivement consacrée aux obligations alimentaires et prévoit des règles spécifiques pour celles-ci, tandis que les obligations alimentaires ne constituaient, dans les deux instruments précités, qu’une partie accessoire du domaine d’application de règles communes aux créances civiles. Objet unique de la proposition de règlement, les obligations alimentaires déterminent à elles seules sa nature juridique.

La nature familiale des obligations alimentaires implique qu’une législation communautaire qui lui est spécifiquement consacrée “touche” au droit de la famille, au sens de l’article 67, paragraphe 5 second tiret du traité, et se dérobe dès lors à la sphère de droit commun de la coopération judiciaire civile, régie par la procédure de co-décision.

Cette conclusion, bien que juridiquement inéluctable, n’est pas satisfaisante. Car si les obligations alimentaires “touchent” au droit de la famille, elles n’en constituent pas moins une branche très particulière de cette matière. Une fois son existence reconnue et consacrée par une décision de justice ou un acte comparable, l’obligation alimentaire devient une créance et obéit à un régime juridique qui diffère peu de celui qui régit généralement le droit patrimonial. Telle est d’ailleurs la raison qui explique l’inclusion des obligations alimentaires dans le champ d’application du règlement Bruxelles I.

Tant que le droit communautaire se contente de faciliter l’obtention d’une décision alimentaire et d’en assurer la circulation et l’exécution partout dans l’Union européenne, il ne fait qu’assurer l’accès à la justice d’un créancier et la réalisation effective de sa créance. Dans ce cadre, l’œuvre législative de la Communauté touche essentiellement à la matière patrimoniale. La créance alimentaire est certes d’une nature particulière, mais elle reste une créance, une somme d’argent à recouvrer, avec des outils aisément identifiables et applicables à toute autre décision d’ordre pécuniaire : utilisation de règles de compétence internationale harmonisées, délivrance d’un titre exécutoire reconnu dans toute l’Union européenne, recours à des saisies bancaires ou des saisies sur salaires, mise en place d’une coopération efficace entre États membres pour faciliter le fonctionnement des mécanismes juridiques mis en place.

3. SOLUTION ENVISAGÉE

Conformément à l’article 67, paragraphe 2, second tiret du traité, le Conseil, statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, peut décider de rendre la procédure visée à l’article 251 applicable à tous les domaines couverts par le titre IV de la troisième partie du traité, ou à certains d’entre eux. Il est donc juridiquement possible de faire passer la matière des obligations alimentaires de l’unanimité à la co-décision.

Une décision du Conseil en ce sens, qui réaliserait une “passerelle” entre l’unanimité et la co-décision, présenterait un double avantage. Elle serait, en premier lieu, conforme à la nature particulière des obligations alimentaires. Si nul ne peut nier l’existence de liens étroits entre les aliments et les relations familiales, il n’en demeure pas moins que le recouvrement d’une créance alimentaire n’affecte pas directement le cœur de ces relations. A la différence d’une décision portant sur un droit de visite, une décision en matière d’aliments ne modifie en rien, par son exécution, la nature et les modalités des relations personnelles entre les membres d’une même famille. La règle de l’unanimité, qui vise avant tout à tenir compte des modes d’organisation familiale des États membres, ne peut donc aucunement être justifiée en matière d’obligations alimentaires.

La réalisation de cette “passerelle” permettrait en second lieu d’établir, pour des règles spécifiquement consacrées aux obligations alimentaires, la même procédure législative, avec notamment les mêmes prérogatives du Parlement européen, que celle applicable à des actes comme le règlement TEE qui ont établi un régime commun s’étendant au recouvrement des obligations alimentaires comme à celui de n’importe quelle autre créance.

Dès lors, tant en raison de la nature même des obligations alimentaires qu’au regard du contexte législatif dans lequel la Communauté est intervenue jusqu’à présent dans ce domaine, il apparaît juridiquement opportun et politiquement souhaitable d’appliquer aux obligations alimentaires la procédure de co-décision établie par l’article 251 du traité.

4. CONCLUSION

Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission invite le Conseil, conformément à l’article 67, paragraphe 2, second tiret du traité instituant la Communauté européenne, à rendre applicable aux mesures visées à l’article 65, en matière d’obligations alimentaires, la procédure visée à l’article 251 du traité.

ANNEXE

DÉCISION DU CONSEIL

visant à rendre la procédure prévue à l ’article 251 du traité établissant la Communauté européenne applicable aux mesures prises en vertu de l’article 65 du traité en matière d’obligations alimentaires

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité établissant la Communauté européenne, et notamment son article 67, paragraphe 2, second tiret,

vu l’avis du Parlement européen,

considérant ce qui suit :

1) Depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam, la Communauté européenne est compétente pour adopter des mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire en matière civile, telles que prévues à l’article 65 du traité établissant la Communauté européenne ;

2) Conformément à l’article 67, paragraphe 5, second tiret, du traité, tel qu’il résulte du Traité de Nice, les mesures visées à l’article 65 du traité sont arrêtées par le Conseil selon la procédure visée à l’article 251 du traité, à l’exclusion des aspects touchant le droit de la famille ;

3) Aux termes de l’article 67, paragraphe 2, second tiret, du traité, le Conseil, statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, prend une décision en vue de rendre la procédure visée à l’article 251 applicable à tous les domaines couverts par le titre IV de la troisième partie ou à certains d’entre eux et d’adapter les dispositions relatives aux compétences de la Cour de justice ;

4) La coopération judiciaire civile obéit à deux régimes distincts depuis l’entrée en vigueur du Traité de Nice : la co-décision, qui est désormais la procédure de droit commun, et l’adoption par le Conseil, statuant à l’unanimité, après avis consultatif du Parlement européen, qui constitue le régime dérogatoire, réservé aux mesures contenant des aspects touchant le droit de la famille ;

5) La frontière qui sépare les mesures touchant le droit de la famille des autres mesures peut parfois se révéler difficile à tracer ; ainsi en est-il dans le domaine des obligations alimentaires, qui est d’une nature hybride : familial parce que l’obligation alimentaire naît généralement d’une relation de famille, mais pécuniaire aussi dans la mesure où l’obligation est une créance, représentant une somme d’argent ;

6) Le Conseil a déjà pris en compte cette spécificité lors de l’adoption du règlement 44/2001 du 22 décembre 2000, sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, dont le champ d’application comprend les obligations alimentaires tout en excluant le droit de la famille ;

7) De même, après l’entrée en vigueur du Traité de Nice, le règlement 805/2004 du 21 avril 2004, qui porte création d’un titre exécutoire européen pour les créances incontestées, a été adopté selon la procédure de l’article 251 du traité tout en s’appliquant aux obligations alimentaires ;

8) Compte tenu de la spécificité du domaine des obligations alimentaires, il convient de décider que le domaine des obligations alimentaires relèvera désormais de la procédure visée à l’article 251 ;

9) Le Danemark, conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application ;

10) Le Royaume-Uni et l’Irlande, en vertu de l’article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ont notifié leur souhait de participer à l’adoption et à l’application de la présente décision ;

DÉCIDE :

Article premier

À compter du 1er juin 2006, le Conseil statue selon la procédure prévue à l’article 251 du traité pour l’adoption des mesures visées à l’article 65 du traité dans le domaine des obligations alimentaires.

Article 2

L’article 251 du traité s’applique aux avis du Parlement européen reçus par le Conseil avant le 1er juin 2006 sur des propositions relatives à des mesures pour lesquelles le Conseil, conformément à la présente décision, statue selon la procédure définie à l’article 251 du traité.

Fait à Bruxelles, le (…).

Par le Conseil

[1] JO L 12 du 16 janvier 2001.

[2] JO L 143 du 30 avril 2004.

[3] JO L 338 du 23 décembre 2003.