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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l'opportunité de reconduire le programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2007)

1. Introduction

Les programmes d'action de la Communauté relatifs aux douanes (Douane 2000 [1] et Douane 2002 [2]) existent depuis près de sept ans. Le programme Douane 2002 a considérablement élargi le champ d'application du programme initial en ajoutant aux actions prévues par Douane 2000 les coûts de maintenance et de développement de systèmes informatiques et des activités de formation. Le principal objectif des actions entreprises dans le cadre de ces programmes est d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur de la Communauté.

[1] Décision 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 19.12.1996 (JO L 33 du 04.02.1997, p. 24), couvrant la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000.

[2] Décision 105/2000/CE du Parlement européen et du Conseil du 17.12.1999 (JO L 13 du 19.01.2000, p. 1).

La récente «communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social concernant une stratégie pour l'union douanière» [3] expose la politique douanière actuellement poursuivie.

[3] COM(2001) 51 final du 08.02.2001.

La décision 105/2000 a invité la Commission à présenter une communication au Parlement européen et au Conseil sur l'opportunité de poursuivre le programme, accompagnée, au besoin, d'une proposition correspondante.

La Commission conclut qu'il est nécessaire de proposer un nouveau programme «Douane 2007».

2. Le programme Douane 2002

Le programme Douane 2002 couvrait la période du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2002. Il s'inscrivait dans le prolongement du premier programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2000) et remplaçait le programme Matthaeus [4].

[4] Programme d'action relatif à la formation de fonctionnaires des douanes communautaires (décision 91/341/CEE du Conseil du 20 juin 1991 portant adoption d'un programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes (programme Matthaeus), JO L 187 du 13.07.1991, p. 41).

Le programme Douane 2002 se distingue principalement de Douane 2000 par les points suivants:

- intégration d'activités de formation (auparavant dans le cadre du programme Matthaeus) et de projets d'informatisation du secteur des douanes;

- mise en place d'un groupe spécifiquement chargé de la politique douanière (ayant pour mission de dégager une approche commune de cette politique) et d'un comité Douane 2002 (au sein duquel les mesures de mise en oeuvre du programme sont adoptées);

- budget du programme porté à 135 millions d'euros pour la période de 1996 à 2002;

- prorogation de la durée du programme jusqu'au 31 décembre 2002;

- ouverture du programme aux pays candidats.

Conformément à l'article 17 de la décision, le programme Douane 2002 a été soumis à une évaluation à l'issue d'une période d'un an et demi. Un document de travail de la Commission en donne un compte rendu détaillé [5]. Les principaux résultats en sont résumés ci-après.

[5] SEC(2001)1329 du 31.07.2001.

3. Évaluation

A. Synthèse

Le rapport intérimaire de la Commission sur le programme Douane 2002 a conclu à de premiers résultats positifs et encourageants. Le programme met aujourd'hui l'accent sur les ajustements pratiques et les améliorations à apporter sur le terrain, plus que ne le faisait le programme précédent. Le rapport fait aussi ressortir la nécessité de veiller à fixer des objectifs mesurables plus stricts, assortis d'indicateurs, afin de mettre en évidence l'incidence concrète des diverses activités.

Le rapport salue tout particulièrement la nouvelle structure de travail mise en place pour la réalisation du programme. Outre la création du comité Douane 2002, d'importants efforts ont été consentis pour instaurer une relation de travail étroite et pragmatique entre les participants aux activités. Ils ont débuté par le recensement de cinq domaines clés. Les progrès sont suivis de près par des groupes de gestion qui supervisent et programment les travaux dans chaque domaine et assurent donc la cohérence du programme en rendant compte au comité de l'évolution de la situation.

Les activités sont mises en oeuvre à l'aide des divers instruments prévus par le programme, mais sont pour la plupart confiées à des groupes de projet, composés d'experts des États membres et de la Commission, qui rendent compte auprès d'un groupe de gestion. Cette structure de travail, instaurée au premier semestre 2000, a mis du temps pour devenir pleinement opérationnelle. Elle a toutefois fait la preuve de sa grande efficacité et de sa contribution favorable à la gestion du programme et à l'obtention de résultats. L'outil de l'analyse comparative s'est également révélé utile.

Parallèlement, le groupe chargé de la politique douanière, composé des directeurs généraux des douanes de l'ensemble des États membres, a poursuivi l'élaboration de la politique et de la stratégie relatives à la douane, et assuré ainsi l'indispensable coordination entre les objectifs d'une telle politique, les activités entrant dans le cadre de Douane 2002 et leur mise en oeuvre par les administrations nationales.

B. Réalisations

Les exemples suivants illustrent les résultats obtenus dans les différents domaines de travail [6]:

[6] Pour de plus amples informations sur les résultats du programme obtenus à ce jour, voir le document «actions et réalisations Douane 2002» sur le site Internet de la DG TAXUD.

Gestion des risques

Considérée par la Cour des comptes européenne comme un domaine posant des problèmes et recensée par le Parlement européen comme une priorité, la gestion efficace des risques constitue un instrument important de lutte contre la fraude. Au nombre des premières réalisations concrètes figure la création d'un mécanisme et de formulaires types permettant aux États membres d'échanger des informations sur les domaines présentant un risque élevé.

L'inventaire des contrôles douaniers communautaires, une fois achevé, servira à recenser les aspects des contrôles qui posent des problèmes et à les intégrer dans le champ d'action du programme. Il alertera aussi les pays candidats sur les domaines nécessitant une attention particulière. Une liste d'indicateurs destinés aux opérateurs économiques a été établie et fait actuellement l'objet d'une mise à l'épreuve. Si celle-ci est concluante, cette liste pourrait apporter d'importants avantages en réduisant les coûts de mise en conformité grâce à une évaluation plus harmonisée dans toute la Communauté.

Technologies de l'information

Ce secteur, qui couvre la maintenance, le développement des systèmes informatiques existants et la création de nouveaux systèmes, est celui dans lequel le programme investit le plus. Tous les systèmes concourent à une normalisation et améliorent dans bien des cas les contrôles, tout en réduisant les coûts de mise en conformité. Les principales actions menées à ce jour font l'objet de divers rapports, notamment sur la mise en oeuvre du nouveau régime de transit informatisé (NSTI), qui reste une priorité. [7] La nouvelle plateforme informatique, c'est-à-dire l'interface commune au réseau de communications et au système douanier (CCN/CSI) sur laquelle reposent le NSTI et d'autres applications, relèvera les normes de contrôle et servira de base à l'informatisation de la douane dans une Communauté élargie. Ce système permettra aussi de transmettre rapidement aux postes de douane situés aux frontières extérieures de la Communauté des renseignements sur les contrôles et des informations en cas de crise.

[7] Voir la brochure transit et les rapports en la matière.

Le système de diffusion des données (DDS) permet aux entreprises d'avoir accès en ligne aux outils douaniers de la Communauté tels que le tarif intégré TARIC. Les 2,5 millions de consultations par mois enregistrées pour deux des principaux domaines d'information fournis par le DDS (TARIC et contingents tarifaires) démontrent l'intérêt qu'il suscite. Ce chiffre a été atteint après six mois seulement de fonctionnement du système et il augmente encore de façon importante.

Les améliorations apportées au TARIC, comportant plus de 4000 mesures communautaires, actualisent les informations tarifaires qui doivent être transmises quotidiennement en onze langues. Les travaux en cours visent à élaborer les connexions avec les systèmes des pays candidats et à aider ces derniers à s'y préparer dans la perspective de l'adhésion.

Mesure des résultats

Le Parlement européen a souligné l'importance de cet aspect. L'examen des opérations douanières effectuées par les États membres est en cours et les résultats obtenus permettent aux États membres de comparer leur situation avec la norme communautaire et d'améliorer si nécessaire le fonctionnement de leurs administrations.

Plus la Communauté s'étend, plus la nécessité d'une transparence accrue des actions menées par les douanes se fait sentir. Ajoutée à l'élaboration de normes de contrôle, l'appréciation des résultats garantira le maintien des normes au sein d'une Communauté élargie.

Transformation du travail des douanes

Les travaux entrepris dans le cadre du programme doivent s'adapter aux changements extérieurs. L'action "contrefaçon" démontre l'importance de la coopération douanière pour déjouer les menaces croissantes pesant sur l'activité économique et l'emploi dans la Communauté. Le programme (grâce aux échanges, au soutien apporté à des équipes de spécialistes, etc.) a indubitablement contribué à aider les États membres à s'attaquer au problème de plus en plus aigu de la contrefaçon. Les résultats indiquent qu'en 2000, les douanes ont saisi dans la Communauté 68 millions d'articles de contrefaçon (par rapport à 25 millions en 1999) qui, s'il s'agissait de produits licites, représenteraient une valeur estimée à plus de 1,5 milliard d'euros.

Normalisation

Outre les nombreuses activités d'informatisation visant à intensifier la normalisation, les travaux relatifs aux lignes directrices et aux recommandations ont entraîné des améliorations qui se poursuivront au fur et à mesure de l'achèvement des actions. Elles portent sur la coopération entre laboratoires des douanes, la sécurité des produits, les biens culturels, les précurseurs chimiques, l'établissement de protocoles d'accord et l'encouragement de l'utilisation de scanners à rayon X.

Activités extérieures

De nombreuses activités extérieures, notamment destinées à préparer l'élargissement, ont été menées. Elles ont mis l'accent sur l'amélioration de la capacité opérationnelle des administrations des douanes dans les pays candidats.

Certaines avaient également pour but de favoriser les relations avec les principaux partenaires commerciaux afin de permettre un meilleur contrôle, de prévenir la fraude et de promouvoir le commerce en facilitant les échanges.

L'étude relative à l'interconnectivité informatique mérite une attention particulière, car il s'agit d'un élément essentiel pour examiner la préparation des pays candidats et déterminer s'ils sont prêts à se connecter aux systèmes communautaires.

Échange de fonctionnaires et coopération générale entre administrations des douanes

Les mesures visant à axer davantage les échanges sur les domaines hautement prioritaires (amélioration des contrôles, par exemple) et sur des projets spécifiques (lutte contre la contrefaçon, par exemple), et à mieux les articuler autour de ces domaines et projets, ont amélioré les résultats dans ce volet d'action. Le projet RALPH de coopération entre cinq ports assurant 70% du trafic maritime de l'UE, qui prévoit des échanges de fonctionnaires utilisant des scanners à conteneurs et de fonctionnaires chargés de contrôles particuliers, en constitue un exemple.

Actions liées à l'élaboration, à l'accompagnement et à la mise en oeuvre de réformes législatives

Des séminaires se sont tenus dans le but de préparer la réforme des régimes économiques et de définir une plateforme permanente de contact avec les opérateurs (groupe de contact) appelée à fonctionner dans le cadre de la réforme du transit, qui donne lieu à une coordination des plans de gestion nationaux. Un réseau de coordinateurs du transit a été mis en place et un séminaire de formation pour formateurs organisé.

4. Proposition concernant un nouveau programme «Douane 2007»

A. Introduction

- Les résultats prometteurs enregistrés jusqu'à présent par le programme Douane 2002 indiquent que la Communauté aurait tout intérêt à poursuivre, voire à élargir, ce programme. Les améliorations qui se dessinent déjà dans certains domaines essentiels comme l'informatisation, la réforme du transit, l'analyse des risques et les contrôles créeront des bases plus solides pour lutter contre la fraude et fixeront des critères plus précis pour mettre l'accent sur les activités de préadhésion des pays candidats.

- Le programme devrait, d'une part, viser à accélérer l'informatisation des douanes et d'autre part, à rationaliser et améliorer les opérations douanières par une meilleure coopération et par un recours accru aux systèmes modernes.

- Par ailleurs, la structure de travail qui vient d'être instaurée constitue une bonne base sur laquelle élaborer un nouveau programme et garantir des résultats concrets positifs qui soient pleinement compatibles avec la stratégie pour la douane approuvée par le Conseil le 31 mai 2001 [8].

[8] JO C 171 du 15.06.200, p. 1.

- La nouvelle proposition s'inspire des réalisations antérieures et prévoit les améliorations suivantes par rapport au programme Douane 2002:

- intensification de la préparation à l'élargissement et de la lutte contre la fraude;

- lancement de nouvelles initiatives d'informatisation afin de normaliser les spécifications et le traitement correct des échanges de données entre opérateurs économiques et États membres;

- objectifs et outils de travail mieux structurés.

B. Objectifs d'un nouveau programme

L'objectif principal demeure de faire en sorte que les douanes appliquent la législation communautaire de façon à continuer d'assurer le bon fonctionnement du marché unique dans une Communauté élargie. Un tel objectif implique de garantir une égalité de traitement dans toute la Communauté, de prêter toute l'attention requise à la protection des intérêts de la Communauté et des citoyens, et de s'efforcer de favoriser un environnement compétitif pour les entreprises.

L'accent devrait être mis sur les éléments suivants:

1. Il convient de continuer à utiliser le système déjà élaboré sur la base du CCN/CSI et des principales applications informatisées telles que TARIC, NSTI, TQS, etc.

2. L'élargissement deviendra bientôt réalité. Il faut absolument poursuivre la normalisation des méthodes de travail actuelles et accorder une assistance pratique aux pays candidats. Le nouveau programme devrait privilégier les normes de contrôle et les lignes directrices destinées à aider ces pays à appliquer la législation communautaire.

- Il faudra encore intensifier l'informatisation pour maintenir la qualité des contrôles dans une Communauté élargie. Il s'agira aussi d'approfondir les travaux relatifs à l'accès des pays candidats aux systèmes communautaires.

- L'assistance pratique et la formation à tous les aspects de la mise en oeuvre par les douanes des dispositions communautaires (notamment celles du code des douanes de la Communauté) constitueront un axe majeur du programme.

3. Les actions de lutte contre la fraude doivent être améliorées.

- Le programme comporte un autre volet important: un meilleur usage de la gestion des risques pour axer les contrôles sur les domaines présentant un risque élevé et la mise en oeuvre des projets pilotes en cours concernant l'échange d'informations sur les risques.

- Une coopération accrue sur le terrain, dans le cadre de projets de coopération entre administrations des douanes nationales tels que RALPH, figurera parmi les priorités.

4. La réduction des coûts de mise en conformité contribuerait à la mise en place d'un environnement compétitif pour les entreprises.

- La part des droits de douane ne cessant de se réduire, les frais liés aux procédures douanières gagnent en importance. Nous devons veiller à ce qu'ils ne deviennent pas disproportionnés.

- Les coûts de mise en conformité dans une Communauté composée de 15 administrations des douanes disposant de systèmes informatiques différents peuvent être nettement plus élevés que ceux des principaux partenaires commerciaux de la Communauté. Bien que ce point nécessite des modifications législatives, il est déjà possible d'engager et de réaliser un important travail sur le plan opérationnel par la normalisation des données à intégrer, en particulier en ce qui concerne les déclarations en douane.

- Il s'agit, en dernière analyse, de s'orienter vers un système de gestion douanière sans paperasse (douane informatisée) dans lequel un maximum de données sont transférées électroniquement.

5. Les actions de formation répondront aux besoins que feront ressortir les diverses activités menées dans le cadre du programme.

Pour garantir un suivi correct des objectifs, toutes les actions (à l'exception d'échanges individuels) feront l'objet d'une proposition spécifique établie sous la forme habituelle et présentant des indicateurs mesurables. Les demandes de financement importantes seront par ailleurs accompagnées d'un plan de mise en oeuvre circonstancié indiquant les engagements des parties.

C. Outils prévus par le programme

Les outils prévus par le programme reprennent l'éventail complet de ceux qui ont été utilisés dans le cadre de Douane 2002 (notamment les systèmes d'échange d'informations et de communication, les groupes de gestion et groupes de projet, l'analyse comparative, les séminaires, ateliers, etc.).

Toutes les actions donneront lieu à des comptes rendus transmis aux organes de gestion concernés afin d'exploiter pleinement l'expérience acquise, en permettant à la Communauté d'en tirer le plus grand parti.

D. Financement du programme

Communauté

Les coûts opérationnels à la charge de la Communauté peuvent se répartir en trois catégories: les actions communes, les actions liées à l'informatisation (technologies de l'information - TI) et les autres actions.

Les actions communes comprennent des séminaires, des échanges, le suivi, l'analyse comparative, la formation et toute autre action visée à l'article 13. Les dépenses liées aux actions communes devraient être approximativement égales pour chaque année couverte par la durée du programme, même s'il est probable que l'accent soit déplacé des séminaires vers un suivi accru et des actions d'analyse comparative. Le coût des actions communes est estimé à 18,825 millions d'euros pour toute la durée du programme.

Le coût des actions d'informatisation prévues par le programme qui se rapportent au fonctionnement et à l'évolution des systèmes actuels s'élèvera à 71,545 millions d'euros pour la période de cinq ans. Les actions d'informatisation liées à l'élaboration de systèmes visant à faciliter l'échange électronique d'informations entre les administrations des douanes et les opérateurs économiques porteront sur une somme de 7,4 millions d'euros pour la période de cinq ans.

Par ailleurs, les activités relatives à l'interconnexion des systèmes des pays candidats avec ceux de la Communauté dans le cadre du processus d'élargissement et les coûts de développement et d'extension des systèmes existants (notamment Transit et CCN/CSI) pour répondre aux besoins des nouveaux États membres correspondront à 22,74 millions d'euros pour la durée du programme.

Les autres actions comprennent les groupes de gestion et groupes de projet, qui sont d'une importance capitale pour assurer le fonctionnement efficace du programme et le bon déroulement des activités extérieures, principalement celles qui s'adressent aux pays candidats. Le coût de ces activités s'élèvera à 4,175 millions d'euros pour les cinq ans de durée de vie du programme.

Le coût des actions extérieures, qui consistent à apporter une assistance technique et à fournir une formation aux pays tiers, sera de 8,315 millions d'euros.

Le montant total à la charge du budget de la Communauté s'élève par conséquent à 133 millions d'euros.

Pays candidats

Les conditions de participation des pays candidats au programme Douane 2002 sont régies par les instruments juridiques internationaux appropriés, qui prévoient une prorogation automatique si le programme Douane 2002 est prolongé sans modification de fond. Si Douane 2007 n'était pas considéré comme une prorogation de Douane 2002, mais comme un programme qui lui succède, il faudrait recourir à de nouveaux instruments juridiques. Aucune disposition n'a été adoptée concernant le coût de la participation des pays candidats au programme, puisque leurs contributions seront traitées comme des financements supplémentaires du programme à affecter à la participation des pays qui ont décidé d'y prendre part.

Il convient d'observer que plusieurs pays candidats utilisent déjà des programmes d'aide de préadhésion pour renforcer leurs administrations douanières. Les activités financées par ces programmes devraient se poursuivre après l'adhésion. C'est pourquoi une étroite coordination est nécessaire pour éviter la duplication des activités.

5. Conclusions

Le rapport intérimaire sur Douane 2002 et la réaction des États membres indiquent que la nouvelle structure de travail et l'approche plus concrète qui est suivie donnent des résultats ayant une incidence bénéfique à long terme pour la Communauté.

Un nouveau programme prévoyant à la fois leur poursuite et leur extension est justifié:

- pour favoriser l'emploi en contribuant à la création d'un environnement compétitif pour les entreprises grâce à des coûts de mise en conformité réduits;

- pour préparer l'élargissement et, ensuite, la pleine intégration des nouveaux États membres, de façon à ce que l'ensemble des administrations des douanes de la Communauté élargie puissent agir comme une administration unique;

- pour améliorer la protection du consommateur et des intérêts financiers de la Communauté qu'assurent les douanes.

Ces priorités pour l'avenir, de même que le soutien déjà manifesté par certains États membres, plaident vivement pour la poursuite des travaux entrepris dans le cadre de Douane 2002.

En conséquence, il est recommandé d'adopter la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un plan d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2007), qui figure en annexe.