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Communication de la Commission européenne du 22 mai 2014 sur la mise en oeuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié («Carte bleue européenne»)

 

Communication de la Commission européenne du 22 mai 2014 sur la mise en oeuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié («Carte bleue européenne»)

 

COM/2014/0287 final

 

Des politiques de bonne gestion des migrations visant à attirer des migrants hautement qualifiés peuvent contribuer à stimuler la croissance économique et la compétitivité, à remédier aux pénuries sur le marché du travail et à compenser les coûts du vieillissement de la population.

La directive sur la carte bleue européenne[1] a été adoptée pour faciliter l’admission et la mobilité des migrants hautement qualifiés[2] et des membres de leur famille en harmonisant les conditions d’entrée et de résidence dans toute l’Union et en prévoyant un statut juridique et un ensemble de droits.

Dans le contexte d’une course mondiale aux talents toujours plus importante, la carte bleue européenne vise à rendre l’UE plus attrayante pour les travailleurs hautement qualifiés du monde entier et à renforcer son économie de la connaissance. La directive vise aussi à réduire au minimum la fuite des cerveaux dans les pays en développement et à revenu intermédiaire et à encourager la migration circulaire et temporaire.

Les États membres avaient jusqu’au 19 juin 2011 pour transposer la directive dans leur législation nationale. La Commission a entamé des procédures d’infraction à l’encontre de 20 d’entre eux[3] pour défaut de transposition de la directive dans les temps, procédures qui ont depuis été clôturées.

Tous les États membres liés par la directive[4] sont désormais en mesure de délivrer des cartes bleues européennes. Parallèlement, de nombreux États membres disposent de politiques nationales visant à attirer des migrants hautement qualifiés[5]. Si certains[6] ont imposé des volumes d’admission limitant le nombre de migrants hautement qualifiés, d’autres[7] ont adopté ou conservé des dispositions plus favorables en ce qui concerne des éléments spécifiques de la directive.

La présente communication[8] est une réponse à l’obligation de la Commission de rendre compte au Parlement européen et au Conseil de l’application de la directive sur la carte bleue[9]. Elle évalue tout d’abord les principaux attraits de la carte bleue européenne, puis décrit brièvement la manière dont les mesures ont été traduites dans les législations nationales. Dans la mesure du possible, une attention particulière est accordée à l’incidence des systèmes nationaux sur les migrants hautement qualifiés (article 3, paragraphe 4), aux critères d’admission (article 5), notamment le seuil salarial, et aux conditions de séjour dans d’autres États membres (article 18).

 

1. Attractivité de la carte bleue européenne

 

1.1. Statistiques

 

En raison d’un retard de transposition, en 2012, le système de carte bleue européenne n’était en vigueur que depuis quelques mois dans la plupart des États membres[10]. Malgré les retards, 3 664 cartes bleues ont été octroyées et 1 107 membres de la famille ont été admis[11] en 2012.

Le tableau 1 indique qu’en 2012, c’est l’Allemagne qui avait délivré le plus de cartes bleues (2 584 ou 70,52 %), suivie de l’Espagne (461 ou 12,58 %) et du Luxembourg (183 ou 4,99 %). À l’autre extrême, la Pologne, le Portugal et la Finlande avaient chacun octroyé deux cartes bleues, les Pays-Bas et la Hongrie une seule, la Belgique, Chypre, la Grèce et Malte n’en ayant accordé aucune[12]. Chypre a fixé son volume d’admission à zéro.

En 2013, le nombre de cartes bleues délivrées, à la hausse, s’est établi à 15 261[13], celles-ci ayant essentiellement été délivrées en Allemagne (14 197)[14], au Luxembourg (306) et en France (304).

Le tableau 2 indique qu’en 2012, la plupart des cartes bleues ont été octroyées à des migrants qualifiés originaires d’Asie (1 886), d’Europe orientale (463), d’Amérique du Nord (380), d’Amérique du Sud (278) d’Europe méridionale (227), d’Afrique du Nord (174) et d’Amérique centrale (118). Seuls 78 travailleurs hautement qualifiés provenaient du reste de l’Afrique. L’Océanie comptait 38 titulaires de carte bleue.

En 2012, les principaux pays d’origine, sur un total de 96, étaient l’Inde (699), la Chine (324), la Russie (271), les États-Unis (313) et l’Ukraine (149). Les premières statistiques de 2013 semblent confirmer ce classement.

Les professions des détenteurs de carte bleue en 2012 ne sont connues que pour 294 personnes sur 3 664 (8,02 %)[15], ce qui n’est pas suffisamment représentatif.

En Allemagne, au cours des six premiers mois de 2013, 6 131 migrants ont obtenu une carte bleue, dont 4 442 (72,45 %) étaient entrés sur le territoire avant 2013[16], seuls 1 689 (27,55 %) d’entre eux étant de nouveaux arrivants[17].

Au cours des neuf premiers mois de 2013, 8 888 cartes bleues ont été délivrées en Allemagne, dont 4 100 (46,13 %) dans des professions en pénurie de main-d’œuvre[18] et 4 788 (53,87 %) dans des professions standard[19], 6 971 à des hommes (78,43 %) et 1 914 à des femmes (21,53 %)[20].

Au cours de cette période, en Allemagne, les cartes bleues ont été délivrées à des migrants:

de 0 à 25 ans: 183 (2,06 %); de 25 à 35 ans: 6 533 (73,50 %); de 35 à 45 ans: 1 765 (19,86 %); de 45 à 55 ans: 308 (3,47 %); de 55 à 65 ans: 95 (1,07 %); de 65 ans et plus 4 (0,05 %); 1.2. Dispositifs nationaux en faveur des migrants hautement qualifiés (article 3, paragraphe 4)[21]

Pour attirer les migrants hautement qualifiés, de nombreux États membres ont mis en place des mesures nationales autres que la carte bleue européenne[22].

Certains États membres ciblent spécifiquement certains groupes d’individus[23] ou des secteurs professionnels précis à besoins spécifiques et en pénurie de main-d’œuvre au niveau national[24]. La plupart se mettent en valeur en affirmant être des pays de destination pour les travailleurs hautement qualifiés et facilitent l’admission et l’entrée de ces derniers, par exemple au moyen de procédures rapides de délivrance des permis et visas, de dérogations aux exigences générales en matière d’immigration ainsi que d’examens du marché de l’emploi, de campagnes d’information et d’autres incitations. Les systèmes en vigueur dans ces États membres vont des systèmes à points aux systèmes axés sur la demande et dictés par les employeurs.

Plusieurs États membres ayant adopté de telles mesures nationales[25] ont une proportion plus élevée de migrants hautement qualifiés parmi la population immigrée que certains des États membres qui n’en ont pas adopté[26].

Le tableau 3 suggère que l’existence de dispositifs nationaux destinés aux travailleurs hautement qualifiés pourrait avoir une incidence sur le nombre de cartes bleues européennes délivrées par certains États membres. En 2012, les Pays-Bas ont délivré 5 514 permis de travail nationaux et une seule carte bleue; la France, 3 030 permis nationaux et 77 cartes bleues; l’Autriche, 1 158 permis nationaux et 124 cartes bleues; l’Espagne, 1 136 permis nationaux et 461 cartes bleues; et la Finlande, 748 permis nationaux et 2 cartes bleues.

Exceptions notables, à l’autre extrême: l’Allemagne, avec 210 permis nationaux et 2 584 cartes bleues; le Luxembourg, avec 21 permis nationaux et 183 cartes bleues; et la Roumanie, avec 0 permis national et 46 cartes bleues.

 

1.3. Volumes d’admission (article 6)

 

Si la majorité des États membres n’ont pas choisi de fixer des volumes d’admission de migrants hautement qualifiés, certains[27] ont prévu cette possibilité, conformément à l’article 79, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’UE. Ceux qui ont effectivement imposé des volumes d’admission ont suivi différentes approches. Les États membres sont tenus d’indiquer si des mesures imposant des volumes d’admission sont prises[28].

Dans certains États membres[29], les volumes d’admission sont calculés en pourcentage du nombre de travailleurs nationaux ou de la population nationale, ou en fonction du niveau de chômage ou des besoins du marché du travail, parfois par région et par spécialisation. Dans plusieurs États membres[30], les volumes d’admission sont fixés chaque année ou tous les deux ans par les ministres compétents.

Aucun État membre, à deux exceptions près[31], n’a informé la Commission de son volume d’admission.

 

1.4. Recrutement éthique (article 3, paragraphe 3, et article 8, paragraphe 4)

 

Aucun État membre n’a conclu d’accord avec un pays tiers recensant les professions qui ne devraient pas être couvertes par la directive afin de garantir un recrutement éthique dans les secteurs souffrant d’un manque de personnel dans les pays en développement.

La Belgique, Chypre, l’Allemagne[32], la Grèce, le Luxembourg et Malte ont transposé l’option consistant à rejeter une demande afin de garantir un recrutement éthique dans ces secteurs. Les États membres qui ont recours à cette disposition sont tenus de communiquer leurs décisions[33]. Aucun refus sur cette base n’a été rapporté.

Vu le petit nombre de cartes bleues européennes actuellement octroyées à des migrants hautement qualifiés provenant des pays les moins avancés, le risque de fuite des cerveaux reste limité pour ces pays. Les pays en développement à revenu intermédiaire pourraient toutefois être plus exposés à ce risque. Certains États membres[34] s’attaquent à la fuite et à la circulation des cerveaux au moyen d’actes législatifs nationaux, d’accords bilatéraux et/ou d’une coopération avec les pays d’origine.

 

2. Transposition par les États membres 2.1. Définitions (article 2)

 

Les définitions d'«emploi hautement qualifié», de «qualifications professionnelles élevées», de «diplôme de l’enseignement supérieur», d'«expérience professionnelle» et de «profession réglementée» sont prévues par la plupart des États membres, même s’il existe des différences en matière de terminologie et de champ d’application et au sein des États membres disposant de structures fédérales.

L’Allemagne[35], l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la France, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Pologne, le Portugal, la Suède et la Slovaquie ont choisi d’appliquer la dérogation qui prévoit qu’au moins cinq ans d’expérience professionnelle pertinente à un niveau comparable à celui de l’enseignement supérieur suffisent pour démontrer des qualifications professionnelles élevées[36].

 

2.2. Critères d’admission et seuil salarial (article 5)

 

Tous les États membres requièrent un contrat de travail valide ou une offre d’emploi ferme, même si l’Allemagne et la Lettonie n’exigent pas explicitement une durée minimale d’un an[37].

Tous les États membres requièrent des documents de voyage valides, mais seuls Chypre, la Grèce, la Finlande, la Lituanie, Malte, le Portugal et la Suède ont eu recours à l’option d’exiger que la période de validité desdits documents couvre au moins la durée initiale du titre de séjour. Comme prévu dans la directive, tous les États membres exigent une assurance-maladie, sauf l’Espagne, qui ne possède aucune disposition correspondante. La plupart des États membres[38] exigent que le demandeur ne constitue pas une menace pour l’ordre public, la sécurité ou la santé publiques.

La plupart des États membres ont eu recours à l’option prévue à l’article 5, paragraphe 2, consistant à exiger du demandeur qu’il fournisse son adresse sur le territoire de l’État membre concerné[39]. L’Autriche, la Belgique et les Pays-Bas requièrent que toute modification de l’adresse soit signalée. L’Italie et le Luxembourg exigent une preuve de logement décent.

En vertu de l’article 5, paragraphe 3, la plupart des États membres ont théoriquement fixé le seuil salarial à 1,5 fois le salaire brut annuel moyen, mais certains ont eu recours à la possibilité que leur offrait la directive de fixer des seuils plus élevés[40]. La plupart des États membres ont prévu une méthode de calcul dans leur législation[41]. La Lettonie, l’Estonie, la Hongrie, la Slovaquie et la Lituanie calculent le seuil sur la base du salaire brut mensuel moyen. Certains États utilisent des formules ou critères autres que le salaire brut annuel moyen pour calculer le seuil[42]. Il apparaît que la plupart des États membres utilisent les données nationales pour déterminer le seuil salarial. Les États membres sont invités à utiliser les données d’Eurostat[43], au moins comme points de référence[44].

Les États membres sont tenus de définir et de publier les seuils salariaux applicables. Toutefois, un réexamen par la Commission des informations disponibles sur le portail de l’UE sur l’immigration[45] et sur des sites web nationaux indique que dans de nombreux États membres, les seuils salariaux ne sont pas publiés ni mis à jour, sont difficiles à trouver ou ne sont disponibles que dans la langue nationale[46]. Les États membres n’ont pas notifié les seuils salariaux ni les actualisations annuelles à la Commission. La directive invite la Commission à évaluer la pertinence du seuil salarial[47], ce qu’elle ne peut faire que si les seuils lui sont notifiés chaque année.

Il ressort d’une comparaison des seuils salariaux disponibles avec les données d’Eurostat et de l’OCDE sur les salaires bruts annuels moyens que, dans certains États membres, le seuil pourrait ne pas correspondre au niveau minimal de 1,5 fois le salaire brut annuel moyen (tableau 4).

Chypre, l’Allemagne, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la Hongrie, le Luxembourg, Malte et le Portugal ont transposé l’option consistant à appliquer un seuil salarial d’au moins 1,2 fois le salaire brut annuel moyen pour les emplois dans des professions qui ont particulièrement besoin de main-d’œuvre migrante et appartiennent aux grands groupes 1 et 2 de la CITP. Seuls l’Allemagne, l’Estonie, la Hongrie et le Luxembourg sont connus pour avoir effectivement eu recours à cette dérogation pour fixer un seuil salarial plus bas, même si aucun d’entre eux n’a communiqué à la Commission la liste annuelle requise des professions pour lesquelles une dérogation a été accordée.

 

2.3. Période de validité de la carte bleue européenne (article 7, paragraphe 2)

 

Les États membres doivent fixer dans leur législation, pour la carte bleue européenne, une période de validité standard, comprise entre un et quatre ans qui, en principe, s’applique à toutes les demandes et à tous les renouvellements dans les États membres concernés.

À titre d’exception, si la période couverte par le contrat de travail est inférieure à la période standard, la carte bleue européenne devra être délivrée ou renouvelée pour la durée du contrat de travail plus trois mois. La durée minimale d’une carte bleue européenne est d’un an, étant donné qu’il s’agit de la durée minimale du contrat de travail ou de l’offre d’emploi exigés[48]. La possibilité de renouvellement de la carte bleue est implicite dans la directive et sans limite pour autant que les conditions soient remplies[49].

La période de validité standard[50] pour la carte bleue européenne est d’un an en Bulgarie, à Chypre, en Espagne, en Lituanie, à Malte et au Portugal, et de 13 mois en Belgique. L’Autriche, la République tchèque, la Grèce, la Finlande, l’Italie, le Luxembourg, la Pologne, la Roumanie, la Suède et la Slovénie ont fixé cette période à deux ans, et l’Estonie, à deux ans et trois mois. La France et la Slovaquie l’ont fixée à trois ans et l’Allemagne, la Hongrie et les Pays-Bas, à quatre ans. La Lettonie l’a fixée à cinq ans.

Dans pratiquement tous les États membres[51], si la période couverte par le contrat de travail ou l’offre d’emploi ferme est inférieure à la période de validité standard, la carte bleue européenne est délivrée ou renouvelée pour la durée du contrat de travail plus trois mois. Lors du renouvellement, si le contrat de travail continue de courir sur une période inférieure à un an, cela peut entraîner la délivrance d’une carte bleue européenne valable moins d’un an. Un contrat de travail ou une offre d’emploi initiaux d’une durée de moins d’un an doivent être rejetés[52]. L’Italie fait une différence entre les contrats de travail à durée indéterminée, pour lesquels la période de validité est fixée à deux ans, et tous les autres contrats, pour lesquels la période correspond à la durée du contrat de travail plus trois mois.

Tous les États membres semblent autoriser les renouvellements, mais certains[53] fixent une période de validité différente (plus longue) pour les renouvellements que pour la carte bleue européenne initiale au lieu d’appliquer une période de validité standard. La Suède a limité la durée cumulée de la carte bleue initiale plus les renouvellements à quatre ans.

 

2.4. Examen du marché de l’emploi (article 8, paragraphe 2)[54]

 

L’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie, le Luxembourg, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie ont transposé l’option consistant à effectuer un examen du marché de l’emploi. La plupart des États membres[55] ont choisi d’appliquer l’option consistant à vérifier si le poste vacant concerné ne peut être pourvu par de la main-d’œuvre nationale ou de l’UE.

 

2.5. Retrait ou non-renouvellement de la carte bleue européenne (article 9)

 

L’option[56] de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne pour des raisons d’ordre public, de sécurité ou de santé publiques existe dans pratiquement tous les États membres[57]. En Autriche, en Belgique, en Espagne, en Finlande, en France et en Italie, cette possibilité est prévue dans des dispositions générales ou les conditions d’entrée. L’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, l’Allemagne, l’Estonie, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne et la Slovaquie ont remplacé le terme désignant, dans la version anglaise de la directive, l’ordre public au sens de «caractère général et impératif» («public policy») par le terme correspondant à la notion de «paix, tranquillité et sécurité publiques» («public order»). L’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Grèce, la France, l’Italie et la Pologne ne mentionnent pas le terme «santé publique».

Une majorité d’États membres[58] appliquent l’option de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne lorsque son titulaire ne dispose pas de ressources suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d’aide sociale de l’État membre concerné[59].

La Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, l’Espagne, la Hongrie, Malte et la Pologne ont recours à l’option de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne si la personne concernée n’a pas communiqué son adresse[60]. Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Grèce, Malte, la Roumanie et la Slovaquie ont opté pour la possibilité de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne lorsque son titulaire demande une aide sociale, à condition que les informations écrites appropriées aient été communiquées à l’avance à ce dernier[61].

 

2.6. Demandes d’admission (article 10)

 

Une majorité d’États membres exigent que ce soit le migrant qui présente la demande de carte bleue européenne. Chypre, l’Espagne, la France, l’Italie et Malte requièrent que ce soit l’employeur qui le fasse. En Belgique et en Lettonie, les demandes doivent être présentées par le migrant et l’employeur, tandis qu’aux Pays-Bas, en Autriche, au Portugal et en Slovénie, le migrant ou l’employeur est autorisé à le faire. L’Autriche et les Pays-Bas autorisent un avocat à présenter une demande.

La plupart des États membres[62] prévoient que les demandes peuvent être prises en compte et examinées lorsque le demandeur réside soit en dehors de l’État membre soit déjà dans celui-ci et qu’il est titulaire d’un titre de séjour valide ou d’un visa national de longue durée[63]. La plupart des États membres[64] ont eu recours à la dérogation prévoyant que la demande peut être présentée lorsque le demandeur n’est pas en possession d’un titre de séjour valide, mais qu’il est légalement présent sur le territoire de l’État membre (article 10, paragraphe 3). Le Luxembourg et la Suède ont appliqué la dérogation particulière prévue à l’article 10, paragraphe 4, selon laquelle une demande ne peut être introduite qu’en dehors du territoire[65].

 

2.7. Garanties procédurales (article 11)

 

La plupart des États membres ont fixé à 90 jours[66] le délai imparti pour l’adoption d’une décision sur une demande complète et pour la notification écrite au demandeur, même si certains ont fixé un délai plus court de 60 jours (Estonie, Lituanie et Portugal; Slovaquie et Pologne pour les cas compliqués), de 56 jours (Autriche), de 45 jours (Espagne), de 30 jours (Lettonie, Roumanie et Slovénie; Slovaquie et Pologne pour les cas non compliqués) et de 7 jours (Bulgarie). La plupart des États membres ont défini les effets d’une absence de décision dans le délai imparti[67], même si la Belgique, la Grèce, l’Italie et la Pologne ont prévu une extension de ce délai.

En cas de demande incomplète, la plupart des États membres ont fixé un délai pour la fourniture d’informations supplémentaires et suspendent le délai de traitement. Tous les États membres prévoient une notification écrite en cas de rejet, de non-renouvellement ou de retrait, et précisent les délais d’ouverture des procédures de recours.

 

2.8. Droits

 

Accès au marché du travail (article 12)

Une majorité d’États membres[68] ont eu recours à l’option consistant à accorder, après les deux premières années d’accès limité au marché du travail, l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne l’accès aux emplois hautement qualifiés.

Pratiquement tous les États membres[69] requièrent l’autorisation d’une autorité compétente en cas de changement d’employeur au cours des deux premières années. De nombreux États membres[70] exigent la communication ou l’autorisation préalable des modifications qui ont une incidence sur les conditions d’admission.

Chômage temporaire (article 13)

Ces dispositions ont été transposées par une majorité d’États membres, certain appliquant des dispositions législatives plus favorables ou limitant leur application au chômage involontaire.

Égalité de traitement (article 14)

Les dispositions en matière d’égalité de traitement sont appliquées par la plupart des États membres, même si leur champ d’application varie, si certaines d’entre elles ne sont pas transposées explicitement dans certains États membres et si certains États membres appliquent des dispositions législatives plus favorables[71].

Chypre, l’Allemagne, la Grèce, l’Espagne, la Finlande, le Luxembourg, Malte, la Pologne et la Roumanie ont eu recours à l’option concernant les restrictions possibles de l’accès à l’enseignement et à la formation professionnelle, ainsi que de l’accès aux biens et services. L’Autriche, la Belgique, Chypre, la République tchèque, l’Allemagne, la Grèce, la Finlande, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne et la Roumanie ont eu recours à l’option consistant à subordonner l’accès à l’enseignement universitaire et post-secondaire à des conditions préalables spécifiques.

La plupart des États membres[72] n’ont pas appliqué l’option consistant à limiter l’égalité de traitement lorsque le titulaire de carte bleue européenne déménage dans un autre État membre et qu’une décision positive quant à la délivrance d’une carte bleue européenne n’a pas encore été prise.

Membres de la famille (article 15)

En 2012, 1 107 permis ont été délivrés aux membres de la famille de titulaires de cartes bleues. En 2013, en Allemagne, au moins 1 421 conjoints et 899 enfants ont rejoint un titulaire de carte bleue européenne[73]. Toutefois, une grande majorité de titulaires de cartes bleues ont moins de 35 ans et n’ont peut-être pas encore fondé de famille[74]. La Commission procédera à une analyse approfondie de cet élément.

Statut de résident de longue durée UE (articles 16 et 17)

L’Autriche, la Bulgarie, Chypre, l’Allemagne, l’Estonie, l’Espagne, la Grèce, la Lituanie, Malte, la Lettonie, les Pays-Bas et la Roumanie ont choisi d’avoir recours à l’option prévue à l’article 16, paragraphe 5, consistant à limiter les dérogations à la directive 2003/109/CE en ce qui concerne les périodes d’absence du territoire de la Communauté.

 

2.9. Séjour dans un autre État membre (articles 18 et 19)

 

Un titulaire de carte bleue européenne qui souhaite se rendre dans un autre État membre après 18 mois de séjour légal dans un premier État membre doit demander une autre carte bleue européenne dans le second État membre. Sur le plan pratique, cela signifie qu’il sera évalué une nouvelle fois si le titulaire de carte bleue remplit les conditions applicables dans le second État membre.

Les conditions d’admission varient dans une certaine mesure et les seuils salariaux divergent fortement entre les États membres.

Il n’est pas encore possible d’évaluer l’impact du volet «mobilité intra-UE» de la carte bleue européenne étant donné qu’un nombre important de titulaires de carte bleue européenne n’ont pas encore accompli la période requise de 18 mois.

 

3. Conclusions et prochaines étapes

 

Le nombre de cartes bleues octroyées varie fortement entre les États membres. Si la taille de l’État membre et sa situation économique peuvent avoir une incidence sur son attractivité, elles n’expliquent pas totalement ces grandes différences. Celles-ci peuvent également être dues aux choix politiques opérés par les États membres, qui appliquent et promeuvent la carte bleue selon des modalités sensiblement différentes.

La directive sur la carte bleue a été négociée et adoptée avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. L’ancien système requérait l’unanimité au Conseil au lieu de la majorité qualifiée actuelle et le Parlement européen n’était pas colégislateur. Cela a conduit à des négociations longues et difficiles sur la proposition de la Commission. La directive n’a finalement fixé que des normes minimales et a laissé une marge de manœuvre importante aux États membres grâce à de nombreuses dispositions facultatives et renvois à la législation nationale.

Dans de nombreux États membres, les dispositifs nationaux visant à attirer les migrants hautement qualifiés sont en concurrence avec la carte bleue européenne et entre eux. Toutefois, certains États membres ont fait le choix de préconiser la carte bleue européenne, ce qui se traduit par le nombre de cartes bleues délivrées. D’autres États membres ont opté pour une politique consistant à favoriser leurs dispositifs nationaux.

Si le nombre de cartes bleues a augmenté dans la plupart des États membres entre 2012 et 2013, il est trop tôt pour tirer des conclusions sur l’incidence de la carte bleue européenne s’agissant d’attirer les migrants hautement qualifiés dans l’UE. La Commission s’inquiète des transpositions incorrectes, du faible niveau de cohérence, des droits limités et des obstacles à la mobilité intra-UE.

Le présent rapport révèle une communication généralement insuffisante, par les États membres, des données et des mesures prises en application de la directive, notamment en ce qui concerne les volumes d’admission, les examens du marché de l’emploi, le recrutement éthique ou le seuil salarial[75]. La disponibilité d’informations fiables, détaillées et à jour est essentielle pour le fonctionnement du système de carte bleue européenne, par exemple pour la mobilité intra-UE, et pour l’évaluation de son attractivité.

Plusieurs lacunes dans la transposition de la directive ont été mises au jour. La Commission redoublera d’efforts pour faire en sorte que la directive soit correctement transposée et mise en œuvre dans toute l’Union. Trois ans après la date limite de transposition de la directive, il est grand temps qu’elle soit pleinement appliquée. À cette fin, la Commission organisera des réunions avec les États membres et, si nécessaire, exercera les pouvoirs que lui confère le traité.

Enfin, les migrants hautement qualifiés et les employeurs potentiels devraient être mieux informés au sujet de la carte bleue européenne. La Commission fera le meilleur usage possible des sites web existants, par exemple le portail de l’UE sur l’immigration, et encourage les États membres à améliorer leur fourniture d’informations et à sensibiliser le public par d’autres canaux.

Eu égard aux informations disponibles et à la brève durée d’application de la directive, aucune modification n’est actuellement proposée.

 

Tableau 1: cartes bleues européennes en 2012 et 2013

Cartes bleues européennes par type de décision || || Personnes admises en qualité de membres de la famille de titulaires de carte bleue européenne, par type de décision

|| Octroi || Renouvellement || Retrait || || Octroi || Renouvellement || Retrait

|| 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || 2012 || 2013

Total || 3 664 || 15 261 || 146 || 170 || 1 || 0 || || 1 107 || 2 || 108 || 0 || 0 || 0

BE || 0 || 5 || : || || : || || || 0 || || 0 || || 0 ||

BG || 15 || 25 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 ||

CZ || 62 || 74 || 1 || 25 || 0 || || || 35 || || 0 || || 0 ||

DE || 2 584 || 14 197 || 0 || || : || || || 270 || || 0 || || : ||

EE || 16 || 12 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 18 || 2 || 0 || 0 || 0 || 0

EL || 0 || 0 || || || || || || : || || : || || : ||

ES || 461 || n.e.d. || 91 || || 0 || || || 385 || || 82 || || 0 ||

FR || 126 || 304 || 49 || 133 || || || || : || || : || || : ||

IT || 6 || 112 || : || || : || || || : || || : || || : ||

CY || 0 || 0 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

LV || 17 || 13 || 0 || 12 || 0 || || || 8 || || 0 || || 0 ||

LT || en vigueur: 2013 || 40 || || || || || || || || || || ||

LU || 183 || 306 || 0 || || 0 || || || 223 || || 0 || || 0 ||

HU || 1 || 3 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

MT || 0 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

NL || 1 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

AT || 124 || n.e.d. || 5 || || 0 || || || 155 || || 25 || || 0 ||

PL || 2 || 27 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

PT || 2 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || : || || : ||

RO || 46 || 119 || 0 || || 0 || || || : || || : || || : ||

SI || 9 || n.e.d. || 0 || || 1 || || || 3 || || 1 || || 0 ||

SK || 7 || 8 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 ||

FI || 2 || 5 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 ||

SE || en vigueur: 2013 || 2 || || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0

HR || en vigueur: 2013 || 9 || || || || || || || || || || ||

Sources:               

Eurostat, Carte bleue européenne par type de décision, profession et nationalité [migr_resbc1]; Personnes admises en qualité de membres de la famille de titulaires de carte bleue européenne, par type de décision et par nationalité [migr_resbc2], extrait le 16.4.2014.

Données de 2013: consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs avec plusieurs États membres.

Remarques sur les données de 2013:            

LT, RO: données provisoires

n.e.d.: non encore disponible          

Tableau 2: cartes bleues européennes par nationalité en 2012

Total ||  3 664    || || ||

Asie ||  1 886    || || ||

|| || || Asie du Sud[76] ||  869 

|| || || Asie orientale[77] ||  489   

|| || || Asie occidentale[78] ||  410   

|| || || Asie du Sud-Est[79] ||  99  

|| || || Asie centrale[80] ||  19   

Amériques ||  783    || || ||

|| || || Amérique du Nord[81] ||  380   

|| || || Amérique du Sud[82] ||  278   

|| || || Amérique centrale[83] ||  118   

|| || || Caraïbes[84] ||  7 

Europe ||  690     || || ||

|| || || Europe orientale[85] ||  463   

|| || || Europe méridionale[86] ||  227   

Afrique ||  252    || || ||

|| || || Afrique du Nord[87] ||  174   

|| || || Afrique moyenne[88] ||  35  

|| || || Afrique australe[89] ||  18   

|| || || Afrique de l’Ouest[90] ||  15   

|| || || Afrique de l’Est[91] ||  10  

Océanie[92] ||  38  || || ||

Reste du monde ||  15    || || ||

|| || || Inconnu ||  9   

|| || || Apatride ||  6   

Source: Eurostat, Carte bleue européenne par type de décision, profession et nationalité [migr_resbc1].

Tableau 3: comparaison avec les dispositifs nationaux en faveur de l’emploi hautement qualifié

|| Premiers permis octroyés au titre de dispositifs nationaux || || Cartes bleues

|| 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || || 2012 || 2013

Total || 16 157 || 14 980 || 16 999 || 19 604 || 19 988 || || 3 664 || 15 261

|| 3 577 || 1 202 || 106 || 119 || 98 || || 0 || 5

BG || || || || 0 || 0 || || 15 || 25

CZ || || 18 || 0 || 0 || 69 || || 62 || 74

DE || 96 || 119 || 122 || 177 || 210 || || 2 584 || 14 197

EE || || || 0 || 0 || 0 || || 16 || 12

EL || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 0 || 0

ES || 2 884 || 2 071 || 1 244 || 1 650 || 1 136 || || 461 || n.e.d.

FR || 1 681 || 2 366 || 2 554 || 3 148 || 3 030 || || 126 || 304

IT || || || 1 984 || 1 563 || 1 695 || || 6 || 112

CY || 393 || 436 || 634 || 551 || 600 || || 0 || 0

LV || || 85 || 114 || 97 || 106 || || 17 || 13

LT || || || 138 || 186 || 225 || || en vigueur: 2013 || 40

LU || || 96 || 74 || 102 || 21 || || 183 || 306

HU || || || || 0 || 0 || || 1 || 3

MT || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 0 || n.e.d.

NL || 6 411 || 4 895 || 5 531 || 5 594 || 5 514 || || 1 || n.e.d.

AT || 827 || 575 || 668 || 868 || 1 158 || || 124 || n.e.d.

PL || || || 12 || || 314 || || 2 || 27

PT || 288 || 307 || 342 || 282 || 313 || || 2 || n.e.d.

RO || || || || 0 || 0 || || 46 || 119

SI || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 9 || n.e.d.

SK || || 0 || || 0 || 0 || || 7 || 8

FI || || || || 861 || 748 || || 2 || 5

SE || || 2 810 || 3 476 || 4 406 || 4 751 || || en vigueur: 2013 || 2

HR || || || || || || || en vigueur: 2013 || 9

Sources:               

Eurostat, Cartes bleues européennes par type de décision, profession et nationalité [migr_resbc1]; extrait le 16.4.2014.

Données de 2013: consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs avec plusieurs États membres.

Données sur les dispositifs nationaux: Eurostat, raisons liées aux activités rémunérées: travailleurs hautement qualifiés, permis délivrés pour la première fois pour des activités rémunérées, ventilés par raison, durée de validité et nationalité [migr_resocc], extrait le 17.2.2014; LT: département de la migration sous l’égide du ministère de l’intérieur de la République de Lituanie.

Remarques sur les données de 2013:

LT, RO: données provisoires

n.e.d.: non encore disponible          

Tableau 4: Seuils salariaux (si disponibles) et ratios par rapport aux salaires bruts annuels, par État membre

[1] Directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009, JO L 155 du 18.6.2009, p. 17.

[2] Étant donné que la directive ne s’applique pas aux ressortissants de pays tiers qui entrent dans un État membre en application d’engagements contenus dans un accord international facilitant l’entrée et le séjour temporaire de certaines catégories de personnes physiques en rapport avec des activités de commerce et d’investissement [article 3, paragraphe 2, point g)], rien dans le présent rapport ne couvre les catégories de prestataires de services hautement qualifiés relevant du mode 4.

[3] AT, BE, BG, DE, EL, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, PL, PT, RO, SI, SK, FI et SE.

[4] Tous les États membres à l’exception du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni. La directive est bien entrée en vigueur le 1er juillet 2013 en Croatie à la suite de son adhésion, mais sa mise en œuvre reste à évaluer.

[5] AT, BE, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, NL, LT, LU, SK, SI et SE.

[6] BG, CY, EE, EL et RO.

[7] AT, BE, CZ, DE, EL, FI, FR, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE et SI.

[8] La communication est fondée sur une étude effectuée pour le compte de la Commission.

[9] Article 21.

[10] Quatre États membres ont transposé la directive dans les temps, cinq l’ont fait avant la fin 2011, huit au premier semestre 2012, cinq au deuxième semestre 2012 et deux seulement en 2013.

[11] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/data/database

[12] HR, LT, SE: entrée en vigueur en 2013.

[13] Statistiques provisoires et incomplètes pour 15 États membres de la consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs avec les autorités chargées des questions de migration de plusieurs États membres.           

[14] Données préliminaires pour l’Allemagne.

[15] Chiffres soumis uniquement par la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Finlande, la France, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie.

[16] Ceux-ci ont étudié ou suivi une formation en Allemagne, ou ont changé de permis de travail.

[17] Source: Wanderungsmonitoring: Migration nach Deutschland, 1. Halbjahr 2013. http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/wanderungsmonitoring-I-halbjahr-2013.html

[18] «Mangelberufe»: professions connaissant une pénurie particulière en Allemagne.

[19] «Regelberufe»: toutes les autres professions.

[20] Sexe inconnu pour trois personnes.

[21] Pour de plus amples informations: étude du REM intitulée «Attracting Highly Qualified and Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report, 2013», pp. 16 à 21, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/attracting/emnsr_attractinghqworkers_finalversion_23oct2013_publication.pdf.

[22] La Belgique, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, l’Italie, la Lituanie, le Luxembourg, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède ont des dispositions spécifiques au sein de politiques plus larges en matière de migration; l’Autriche, la République tchèque, l’Allemagne, l’Espagne, la France, les Pays-Bas et le Portugal disposent de politiques distinctes ciblant les migrants hautement qualifiés.

[23] Par exemple: cadres dirigeants et personnel d’encadrement, chercheurs et scientifiques ou personnes détachées au sein de leur entreprise.

[24] Par exemple: technologies de l’information et des communications, soins de santé, universités, services financiers ou ingénierie.

[25] En 2012, en Suède, 47 % des migrants étaient classés aux niveaux 5 et 6 de la classification internationale type de l’éducation (CITE) de l’Unesco (diplôme universitaire et/ou doctorat) et 35 % dans les groupes CITP 1 à 3 (directeurs, cadres de direction et gérants; professions intellectuelles et scientifiques; professions intermédiaires). Au Luxembourg, 54 % des migrants relevaient des catégories CITE 5 et 6 et 53 %, des groupes CITP 1 à 3.

[26] Chypre, l’Italie, la Lettonie, Malte et la Pologne n’attirent pas de proportions plus élevées de migrants hautement qualifiés, sauf Chypre, où 28 % des migrants relevaient des niveaux CITE 5 et 6 en 2012.

[27] BG, CY, EE, EL, HU, MT, RO et SI.

[28] Article 20, paragraphe 1.

[29] BG, EE, EL, HU et MT.

[30] EE, EL, HU, MT et RO. Chypre interdit l’admission de travailleurs hautement qualifiés même si le Conseil des ministres peut, dans des cas exceptionnels, autoriser leur admission par secteur, profession, spécialité et/ou pays d’origine (révision possible après un an).

[31] CY: volume fixé actuellement à zéro; EL: vu l’absence de demande, elle n’a pas encore activé son système pour déterminer, par décision ministérielle, le nombre maximal d’emplois hautement qualifiés octroyés à des ressortissants de pays tiers.

[32] L’Allemagne prévoit l’option de recourir à cette dérogation au moyen d’un règlement (mais ne le fait pas actuellement).

[33] Article 20, paragraphe 1, et article 8, paragraphe 4.

[34] Source: étude du REM intitulée «Attracting Highly Qualified and Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report, 2013», p. 23.

[35] L’Allemagne prévoit l’option de recourir à cette dérogation au moyen d’un règlement (mais ne le fait pas actuellement).

[36]Malte: au moins 10 années d’expérience professionnelle.

[37] L’Italie requiert que les professionnels relèvent des niveaux 1, 2 ou 3 de la classification des professions ISTAT CP2011.

[38] À l’exception du Luxembourg (aucune menace pour les relations internationales) et de la Roumanie (aucun casier judiciaire et aptitude médicale à effectuer le travail donné).

[39] Sauf EL, FI, PT et SE.

[40] RO (4 fois) et LT (2 fois).

[41] Sauf aux Pays-Bas et en Pologne, où un montant exact est indexé et publié chaque année.

[42] Par exemple: DE: le niveau des salaires correspond à 2/3 du plafond pour le calcul des cotisations annuelles au fonds de pension obligatoire (liées au salaire brut moyen); IT: trois fois le niveau minimal pour être exempté de participation aux frais de santé; PT: 1,5 fois le salaire brut annuel moyen ou trois fois l’aide sociale indexée.

[43] Données sur les revenus annuels bruts (par employeur) publiées par Eurostat pour les entreprises comptant 10 salariés ou plus [earn_ses10_an]. Ces données sont collectées tous les quatre ans dans le cadre de l’enquête sur la structure des salaires (ESS), qui fournit une source de données comparables pour toute l’Union.

[44] Article 20, paragraphe 3, et considérant 11.

[45] http://ec.europa.eu/immigration/

[46] Contrôles effectués en février 2014.

[47] Article 21.

[48] Article 5, paragraphe 1, point a).

[49] Article 7, paragraphe 2; article 8, paragraphe 2; article 9, paragraphes 1 à 3; article 11, paragraphe 3; article 14, paragraphe 3; et article 20, paragraphe 2.

[50] Plusieurs États membres lient la période de validité de la carte bleue à la longueur du contrat de travail augmentée de trois mois et fixent une période maximale (entre 1 et 4 ans; 5 ans en Lettonie) au lieu d’une période standard. Il ne s’agit clairement pas d’une période de validité standard, telle qu’exigée.

[51] Sauf en Belgique, en France et en Espagne.

[52] La condition d’admission prévue à l’article 5, paragraphe 1, point a), requiert une durée minimale d’un an. Il apparaît que l’Autriche, la Bulgarie, Chypre, l’Allemagne, la Hongrie, la Lituanie et la Lettonie n’exigent pas de durée minimale pour les contrats de travail ou les offres d’emploi dans leur législation.

[53] PT: 1 an au départ + 2 ans pour les renouvellements; ES: 1 an au départ + 2 ans pour les renouvellements; BE: 13 mois au départ + 3 ans pour les renouvellements; EL: 2 ans au départ + 3 ans pour les renouvellements; EE: 2 ans et 3 mois au départ + 4 ans et 3 mois pour les renouvellements.

[54] Pour de plus amples informations sur les examens du marché de l’emploi, voir les publications suivantes du REM: EMN Inform, Approaches and tools used by Member States to identify labour market needs, décembre 2013 (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/emn-informs/emn_inform_on_labour_market_tests_5dec2013_final.pdf); et EMN Study, Intra-EU Mobility of third-country nationals, 2013, pp. 35 à 37 (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/intra-eu-mobility/emn-synthesis_report_intra_eu_mobility_final_august_2013.pdf)

[55] Sauf CZ, DE, ES, FI, FR, LV, NL et PT.

[56] Article 9, paragraphe 3, point a).

[57] Sauf en Lettonie et en Slovénie.

[58] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LU, MT, NL, PT, RO et SI.

[59] Article 9, paragraphe 3, point b).

[60] Article 9, paragraphe 3, point c).

[61] Article 9, paragraphe 3, point d).

[62] Sauf en Bulgarie, où les demandes ne peuvent être introduites qu’à l’intérieur du territoire.

[63] La Grèce requiert une demande préalable de visa en dehors de son territoire et ensuite une demande formelle sur son territoire, accompagnée d’un visa, pour la délivrance d’une carte bleue.

[64] Sauf BG, EL, ES, FR, IT, LV, PL et RO.

[65] Il apparaît qu’une disposition nationale correspondante existait au Luxembourg et en Suède avant l’adoption de la directive.

[66] BE, CY, CZ, DE, EL, FI, FR, IT, HU, LU, MT, NL et SE.

[67] CY: seul recours possible devant la Cour suprême pour omission par l’autorité (article 146 de la Constitution); HU: loi administrative générale uniquement: une autorité de surveillance enquête et ordonne à une autorité inférieure de prendre une décision dans les huit jours, ainsi qu’un remboursement des frais si le retard n’est pas imputable au demandeur.

[68] Sauf BE, BG, CY, CZ, EL, LV, MT, PL et SE.

[69] Sauf FI et FR.

[70] Sauf DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT et SK.

[71] La Commission procède à une analyse approfondie et demande des éclaircissements aux États membres.

[72] Sauf CY, EL, FR, MT et SK.

[73] Données provisoires pour les neuf premiers mois de 2013 (consultation ad hoc du REM; délai de réponse: 20.2.2014).

[74] DE en 2013: 6 716 (75,56 %) de moins de 35 ans.

[75] Article 5, paragraphe, article 20, paragraphe 1 (concernant l’article 6, l’article 8, paragraphes 2 et 4, et l’article 18, paragraphe 6) et article 22 (concernant les articles 16, 18 et 20).

[76] Afghanistan, Bangladesh, Inde, Iran, Népal, Pakistan, Sri Lanka.

[77] Chine (y compris Hong Kong), Japon, Mongolie, Corée du Nord, Corée du Sud, Taïwan.

[78] Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Iraq, Israël, Jordanie, Liban, Arabie saoudite, Syrie, Turquie, Émirats arabes unis, Yémen.

[79] Cambodge, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande, Viêt Nam.

[80] Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Ouzbékistan.

[81] Canada, États-Unis.

[82] Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Équateur, Guyana, Paraguay, Pérou, Uruguay, Venezuela.

[83] Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mexique, Panama.

[84] Cuba, République dominicaine, Haïti, Trinité-et-Tobago.

[85] Biélorussie, Moldavie, Russie, Ukraine.

[86] Albanie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Bosnie-Herzégovine, Kosovo (en vertu de la résolution 1244/99 du Conseil de sécurité des Nations unies), Monténégro, Serbie.

[87] Algérie, Égypte, Libye, Maroc, Soudan, Tunisie.

[88] Angola, Cameroun, Gabon.

[89] Afrique du Sud.

[90] Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Mauritanie, Nigeria, Sénégal.

[91] Éthiopie, Madagascar, Maurice, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe.

[92] Australie, Nouvelle-Zélande.

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