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Communication de la Commission européenne du 3 avril 2014 concernant les lignes directrices pour l’application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial

 

Communication de la Commission européenne du 3 avril 2014 concernant les lignes directrices pour l’application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial

 

COM/2014/0210 final

 

1.           Introduction

 

Le rapport sur la mise en œuvre de la directive, adopté en octobre 2008[1], a conclu qu’il existait plusieurs problèmes généraux de mauvaise transposition ou d’application erronée de la directive et que les effets de la directive sur l’harmonisation des règles de regroupement familial demeuraient limités.

En 2011, la Commission a publié un livre vert relatif au droit au regroupement familial[2] afin de recueillir des avis concernant la manière de renforcer l’efficacité des règles à l’échelle de l’Union européenne et de rassembler des informations sur l’application de la directive. La Commission a reçu 120 réponses, dont des contributions provenant de 24 États membres, d’organisations internationales, de partenaires sociaux, d’ONG et de particuliers[3]. Les 31 mai et 1er juin 2012, la Commission a organisé une audition publique dans le cadre du Forum européen sur l’intégration[4]. Le consensus qui s’est dégagé de la consultation publique était le suivant: la directive ne devrait pas être révisée et la Commission devrait plutôt:

veiller à l’application pleine et entière des règles en vigueur, engager des procédures d’infraction le cas échéant, et publier des lignes directrices sur les problèmes recensés.

Dans la présente communication, la Commission fournit aux États membres des orientations sur les modalités d’application de la directive 2003/86/CE. Ces lignes directrices reflètent le point de vue actuel de la Commission et sont sans préjudice de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») et de son évolution. Le point de vue de la Commission pouvant changer à l’avenir, la présente communication est un document évolutif, qui s’inscrit dans un processus ouvert.

La directive reconnaît le droit au regroupement familial et en fixe les conditions d’exercice.

D’une part, la CJUE a confirmé que l’article 4, paragraphe 1, «impose aux États membres des obligations positives précises, auxquelles correspondent des droits subjectifs clairement définis, puisqu’il leur impose, dans les hypothèses déterminées par la directive, d’autoriser le regroupement familial de certains membres de la famille du regroupant sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation»[5].

D’autre part, il a été reconnu que les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation. Les États membres peuvent décider d’étendre le droit au regroupement familial aux membres de la famille autres que le conjoint et les enfants mineurs. Ils peuvent subordonner l’exercice du droit au regroupement familial au respect de certaines exigences si la directive l’autorise. Ils conservent une certaine marge d’appréciation pour vérifier si les exigences établies par la directive sont respectées et pour mettre en balance les intérêts concurrents de l’individu et de la société dans son ensemble[6], dans chaque circonstance de fait.

Toutefois, l’autorisation du regroupement familial étant la règle générale, les dérogations doivent être interprétées de manière stricte. La marge d’appréciation reconnue aux États membres ne doit pas être utilisée d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive, qui est de favoriser le regroupement familial, et à l’effet utile de celle-ci[7]. Parallèlement, le droit au regroupement familial n’est pas illimité. Les bénéficiaires sont tenus de respecter la législation de leur pays d’accueil, comme indiqué dans la directive. En cas d’abus et de fraude, il est dans l’intérêt de la communauté et des demandeurs légitimes que les États membres prennent des mesures fermes, conformément à la directive.

Enfin, la directive doit être interprétée et appliquée conformément aux droits fondamentaux et, plus particulièrement, au droit au respect de la vie privée et familiale[8], au principe de non-discrimination, aux droits de l’enfant et au droit à un recours effectif, consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après la «CEDH») et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).

 

2.           Champ d’application de la directive

 

La directive ne s’applique qu’aux regroupants ressortissants de pays tiers[9], autrement dit à toute personne qui n’est pas citoyenne de l’Union au sens de l’article 20, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui réside légalement dans un État membre et qui demande le regroupement familial, ou dont des membres de la famille demandent à le rejoindre, (ci-après le «regroupant»), ainsi qu’aux membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers qui rejoignent le regroupant afin de maintenir l’unité familiale, que les liens familiaux soient antérieurs ou postérieurs à l’entrée du regroupant[10].

 

2.1.        Le regroupant

 

En vertu de l’article 3, paragraphe 1, dès lors que le regroupant est titulaire d’un titre de séjour d’une durée de validité d’au moins un an et a une perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent, il peut introduire une demande de regroupement familial. Un «titre de séjour» est défini comme toute autorisation délivrée par les autorités d’un État membre, permettant à un ressortissant de pays tiers de séjourner légalement sur le territoire dudit État membre, à l’exception:

des visas; des titres délivrés pour la durée de l’instruction d’une demande d’asile, d’une demande de titre de séjour ou d’une demande de prolongation de celui-ci; des titres délivrés dans des circonstances exceptionnelles en vue d’une prolongation du séjour autorisé pour une durée maximale d’un mois; des autorisations délivrées pour un séjour dont la durée n’excède pas six mois, par les États membres qui n’appliquent pas les dispositions de l’article 21 de la convention d’application de l’accord de Schengen[11].

Le critère de la «perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent» devrait être examiné par les États membres au cas par cas, compte tenu des circonstances du cas d’espèce, telles que la nature et le type du titre de séjour[12], de la pratique administrative et d’autres facteurs pertinents liés à la situation du regroupant. La directive laisse une large marge d’appréciation aux États membres lorsque ces derniers examinent s'il existe une probabilité raisonnable que le demandeur obtienne un droit de séjour permanent.

L’examen du critère de la perspective fondée suppose d’établir un pronostic sur la probabilité que le demandeur satisfasse aux critères du séjour de longue durée, compte tenu de la pratique administrative régulière et des circonstances de chaque cas d'espèce. Ainsi, dans chaque cas, les États membres doivent évaluer si, dans des circonstances ordinaires, le titre délivré en vertu de la législation nationale peut être renouvelé au-delà de la période nécessaire pour le séjour permanent. Une «perspective fondée» ne signifie pas que toutes les conditions nécessaires pour obtenir un droit de séjour permanent doivent être remplies au moment de l’évaluation, mais qu’elles sont susceptibles de l’être. Étant donné que le type et l'objet des titres de séjour diffèrent sensiblement d'un État membre à l'autre, il appartient à chacun d'eux de déterminer les types de titres de séjour qu’ils jugent suffisants pour admettre l'existence d'une perspective fondée.

X, une professionnelle de l’informatique possédant une expérience appréciable, est titulaire d’un titre de séjour professionnel valable un an dans un État membre. Tant que X remplit les conditions relatives à ce titre de séjour, ce dernier peut être renouvelé indéfiniment et, après cinq ans, X aura le droit de séjourner à titre permanent.

X souhaiterait que son conjoint la rejoigne. Si tout se passe bien, X pourra continuer à travailler dans le secteur de la mode. Dès lors, on peut supposer que les conditions applicables à ce type de titre de séjour continueront à être remplies et que X pourra renouveler son titre de séjour indéfiniment conformément à la pratique administrative et à la législation nationale de l’État membre. Par conséquent, X a une perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent. La directive est donc applicable.

Toutefois, les titulaires de titres de séjour qui sont délivrés à des fins précises, assortis d'une durée de validité limitée et qui ne sont pas renouvelables ne peuvent, en principe, être considérés comme ayant une perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent. Ils sont, dès lors, exclus du champ d’application de la directive. La prolongation ultérieure du titre de séjour à des fins précises ou la délivrance de titres de séjour d’une durée de validité inférieure à un an, dans la seule intention de contourner l’application du critère de la perspective fondée prévu à l’article 3, paragraphe 1, porterait atteinte à l’objectif de la directive et à son effet utile[13]. Un titre de séjour d’une durée de validité inférieure à un an n’est pas suffisant. Cela exclut les formes de séjour temporaire, telles que celles pratiquées par les travailleurs temporaires ou saisonniers.

Z est une fille au pair titulaire d’un titre de séjour valable 24 mois, qui ne peut pas être renouvelé. Par conséquent, Z n’a pas de perspectives fondées d’obtenir un droit de séjour permanent. La directive n’est donc pas applicable.

W est un travailleur saisonnier muni d’un titre de séjour valable 9 mois. Étant donné que son titre de séjour est assorti d'une durée de validité inférieure à un an, la directive n’est pas applicable.

 

2.2.        Membres de la famille

 

En vertu de l’article 4, paragraphe 1, les membres de la famille nucléaire, c’est-à-dire le conjoint et les enfants mineurs, ont, en tout état de cause, droit au regroupement familial. Cet article impose aux États membres des obligations positives précises, auxquelles correspondent des droits subjectifs clairement définis, puisqu’il leur impose, dans les hypothèses déterminées par la directive, d’autoriser le regroupement familial de certains membres de la famille du regroupant sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation[14]. Les enfants mineurs, y compris les enfants adoptés, du regroupant ou de son conjoint ont également droit au regroupement familial, à condition que le regroupant ou son conjoint, respectivement, ait le droit de garde et en ait la charge.

En vertu de l’article 4, paragraphe 1, point c), deuxième phrase, et point d), deuxième phrase, en ce qui concerne les enfants dont la garde est partagée, l’État membre ne peut autoriser le regroupement que si l’autre titulaire du droit de garde a préalablement donné son accord. On entend par «droit de garde» un ensemble de droits et d'obligations portant sur les soins de la personne d’un enfant, et en particulier le droit de décider de son lieu de résidence. La «garde partagée» est une garde exercée conjointement lorsque l’un des titulaires de la responsabilité parentale ne peut, conformément à une décision ou par attribution de plein droit, décider du lieu de résidence de l’enfant sans le consentement d’un autre titulaire de la responsabilité parentale[15].

En général, la convention de garde entre les parents doit être prouvée et l’accord nécessaire devrait être donné conformément au droit de la famille et, si nécessaire, au droit international privé de l’État membre. Toutefois, si une situation particulière conduit à un blocage insoluble[16], il appartient à l’État membre de déterminer comment traiter ce type de situations. La décision doit néanmoins être prise dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, conformément à l’article 5, paragraphe 5[17], et au cas par cas, en tenant compte des raisons pour lesquelles on ne peut pas obtenir d’accord, et des autres circonstances propres au cas d’espèce.

L’article 4, paragraphes 2 et 3, contient des dispositions facultatives, qui permettent aux États membres d’autoriser l’entrée et le séjour d’autres membres de la famille, tels que les ascendants au premier degré du regroupant ou de son conjoint, les enfants majeurs célibataires, les partenaires non mariés investis dans une relation durable et les partenaires enregistrés. Lorsqu’un État membre a choisi d’autoriser le regroupement familial pour l’un des membres de la famille mentionnés dans cet article, la directive est pleinement applicable. La disposition facultative de l’article 4, paragraphe 2, point a), permet le regroupement en faveur des ascendants en ligne directe au premier degré du regroupant ou de son conjoint à condition qu’ils 1) soient à sa charge et 2) soient privés du soutien familial nécessaire dans le pays d’origine.

La notion de «dépendance» est considérée comme ayant une signification autonome en droit de l’Union. Bien que la CJUE ait retenu cette conclusion dans sa jurisprudence relative à la directive 2004/38/CE[18] (ci-après la «directive sur la libre circulation»)[19], elle a choisi des termes ne suggérant pas qu'elle limite la portée de ses constatations à cette directive. S’il faut garder à l’esprit que le contexte et l’objet de ces deux directives ne sont pas identiques[20], les critères utilisés par la CJUE pour évaluer la dépendance peuvent, mutatis mutandis, orienter les États membres sur les critères qu'ils doivent eux‑mêmes fixer pour apprécier la nature et la durée de la dépendance de la personne concernée dans le cadre de l’article 4, paragraphe 2, point a).

La CJUE considère que la qualité de membre de la famille «à charge» résulte d’une situation de fait caractérisée par la circonstance que le soutien juridique, financier, émotionnel ou matériel du membre de la famille est assuré par le regroupant ou son conjoint/partenaire[21]. Dans le cadre de l’examen de la situation personnelle du demandeur, l’autorité compétente doit tenir compte des différents facteurs qui peuvent être pertinents selon le cas, tels que le degré de dépendance économique ou physique et le degré de parenté entre le membre de la famille et le regroupant[22]. En conséquence, la «dépendance» peut varier selon la situation et le membre de la famille qui est concerné.

Afin de déterminer si les membres de la famille sont à charge, l’État membre doit apprécier si, eu égard à leurs conditions économiques et sociales, ceux-ci ont besoin d’un soutien matériel pour subvenir à leurs besoins essentiels dans leur pays d’origine ou de provenance au moment où ils demandent à rejoindre le regroupant[23]. Il n’existe aucune exigence en ce qui concerne le niveau du soutien matériel fourni ou le niveau de qualité de vie afin de déterminer la nécessité d’un soutien financier de la part du regroupant[24]. La qualité de membre de la famille à charge ne suppose pas un droit à des aliments[25]. Un État membre peut imposer des exigences particulières concernant la nature ou la durée de la dépendance afin de s’assurer qu’une telle dépendance est réelle et stable et n’a pas été provoquée dans le seul but d’obtenir l’entrée et le séjour sur le territoire de celui-ci. Il importe toutefois que ces exigences soient conformes au sens habituel des termes relatifs à la dépendance visée à l’article 4 et qu’elles ne privent pas cette disposition de son effet utile[26].

La notion de «soutien familial nécessaire» aux ascendants au premier degré, qui figure à l’article 4, paragraphe 2, point a), ne devrait pas être considérée comme exclusivement matérielle et laisse une marge d’appréciation à l'État membre quant au niveau de soutien qu'il considère comme un soutien adéquat. Il est satisfait à cette exigence si aucun autre membre de la famille dans le pays d’origine ne soutient, en droit ou en fait, l’intéressé, autrement dit si personne ne peut se substituer au regroupant ou à son conjoint s’agissant des soins quotidiens. La situation doit être évaluée à la lumière des circonstances du cas concerné.

Toutes les dispositions de cette section doivent être appliquées dans le respect du principe de non-discrimination consacré en particulier à l’article 21 de la Charte, ainsi qu'il est souligné dans le considérant 5.

 

2.3.        Âge minimal du conjoint

 

En vertu de l’article 4, paragraphe 5, les États membres peuvent demander que le regroupant et son conjoint aient atteint un âge minimal déterminé avant que le conjoint ne puisse rejoindre le regroupant. Cet âge minimal ne peut être supérieur à 21 ans. Les États membres ne peuvent recourir à cette faculté qu’afin d’assurer une meilleure intégration et de prévenir des mariages forcés. Dès lors, ils ne peuvent exiger un âge minimal qu’à cette fin et non d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive et à l’effet utile de celle-ci[27].

L’article 5, paragraphe 5, et l’article 17 obligent les États membres à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur et à procéder à un examen individualisé des demandes de regroupement familial. Si un État membre exige un âge minimal, il doit tout de même évaluer au cas par cas toutes les circonstances pertinentes de chaque demande. L’âge minimal peut servir de référence, mais pas de seuil global au‑dessous duquel tout regroupement familial serait systématiquement refusé, et ce indépendamment d’un examen concret de la situation de chaque demandeur[28]. La condition d’âge minimal n’est que l’un des éléments qui doivent être pris en compte par les États membres lors de l’examen d’une demande[29].

S’il ressort de l’évaluation individualisée que la justification prévue par l’article 4, paragraphe 5, à savoir assurer une meilleure intégration et prévenir des mariages forcés, n’est pas applicable, les États membres devraient envisager de faire une exception et d’autoriser ainsi le regroupement familial dans les cas où la condition d’âge minimal n’est pas remplie, ainsi, lorsque l’évaluation individualisée fait clairement apparaître l'absence d’abus, par exemple, dans le cas d’un enfant commun.

Y, 30 ans, est un ressortissant de pays tiers. Il demande le regroupement pour sa conjointe âgée de 20 ans, qu'il a épousée il y a deux ans, et pour leurs deux enfants communs. Sa conjointe a une connaissance de base de la langue de l’État membre. L’État membre exige un âge minimal de 21 ans.

Dans ce cas, l’âge minimal ne peut servir que de référence. Il n’est donc que l’un des éléments qui doivent être pris en compte lors de l’évaluation individualisée de la situation. Le fait qu’Y et sa conjointe ont deux enfants communs indique qu’un mariage forcé est peu probable, et les intérêts des enfants devraient également être pris en considération.

Le libellé des articles 4, 7 et 8 indique clairement le moment auquel le demandeur ou le regroupant devrait satisfaire aux conditions. Si l’article 7 est introduit par les termes «[l]ors du dépôt de la demande de regroupement familial», les articles 4 et 8 indiquent respectivement «avant que le conjoint ne puisse rejoindre le regroupant» et «avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille». Par conséquent, la condition d’âge minimal doit être remplie au moment du regroupement familial effectif et non lors du dépôt de la demande. Il devrait, dès lors, être possible de présenter des demandes et de les faire examiner avant que la condition d’âge minimal ne soit remplie, notamment compte tenu du temps de traitement potentiel de la demande, qui peut atteindre neuf mois. Toutefois, les États membres peuvent reporter le regroupement familial effectif jusqu’à ce que l’âge minimal soit atteint.

 

3.           Dépôt et examen de la demande

 

3.1.        Dépôt de la demande

 

Conformément à l’article 5, paragraphe 1, les États membres déterminent si une demande d’entrée et de séjour doit être introduite soit par le regroupant, soit par les membres de la famille. L’article 5, paragraphe 3, dispose, comme règle générale, que la demande est introduite et examinée alors que les membres de la famille résident à l’extérieur du territoire de l’État membre dans lequel le regroupant réside.

L’article 5, paragraphe 3, deuxième alinéa, et le considérant 7 permettent aux États membres, dans des cas appropriés, de déroger à la règle générale du premier alinéa et d’appliquer ainsi la directive à des situations dans lesquelles l’unité de la famille peut être préservée dès le début du séjour du regroupant[30]. Par conséquent, un État membre peut accepter, dans des cas appropriés, qu’une demande soit introduite alors que les membres de la famille se trouvent déjà sur son territoire. Les États membres bénéficient d’une large marge d’appréciation pour déterminer ces cas appropriés[31].

Les États membres sont autorisés à exiger des droits administratifs raisonnables et proportionnés pour une demande de regroupement familial et ils jouissent d’une marge d’appréciation limitée dans la fixation de ces droits, pour autant que ceux-ci ne mettent pas en péril la réalisation des objectifs de la directive et son effet utile[32]. Le niveau auquel ces droits sont fixés ne doit avoir ni pour objet ni pour effet de créer un obstacle à l’exercice du droit au regroupement familial. Les droits qui ont une incidence financière considérable pour les ressortissants de pays tiers remplissant les conditions prévues par la directive pourraient priver ces ressortissants de la possibilité d’exercer les droits conférés par cette directive et seraient dès lors, en soi, excessifs et disproportionnés[33]. Les droits réclamés aux ressortissants de pays tiers et aux membres de leur famille en vertu de la directive 2003/86/CE pourraient être comparés aux droits perçus auprès des ressortissants nationaux pour la délivrance de documents similaires, afin d’évaluer si les droits appliqués aux ressortissants de pays tiers sont proportionnés, compte tenu du fait que ces personnes ne se trouvent pas dans une situation identique[34]. Afin de protéger l’intérêt supérieur de l’enfant, la Commission encourage les États membres à dispenser de droits administratifs les demandes présentées par des mineurs. Lorsqu’un visa d’entrée est exigé dans un État membre, les conditions de délivrance de ce visa devraient être facilitées et le visa devrait être délivré sans droits administratifs supplémentaires.

 

3.2.        Pièces justificatives

 

Conformément à l’article 5, paragraphe 2, une demande de regroupement familial doit être accompagnée:

a) de pièces justificatives prouvant les liens familiaux;

b) de pièces justificatives prouvant le respect des conditions prévues aux articles 4 et 6 et, le cas échéant, aux articles 7 et 8;

c) de copies certifiées conformes des documents de voyage des membres de la famille.

Les États membres bénéficient d’une certaine marge d’appréciation pour décider s’il est approprié et nécessaire de vérifier l’existence de liens familiaux au moyen d’entretiens ou d’autres enquêtes, y compris des tests d’ADN. Les critères du caractère approprié et de la nécessité nécessaire signifient que ces enquêtes ne sont pas autorisées si d’autres moyens adaptés et moins restrictifs sont disponibles pour établir l’existence de liens familiaux. Chaque demande, les pièces justificatives l’accompagnant et la nature «appropriée» et «nécessaire» des entretiens et autres enquêtes doivent être évaluées au cas par cas.

Outre des éléments tels qu’un enfant commun, une cohabitation préalable et l’enregistrement du partenariat, tout autre moyen de preuve fiable démontrant la nature durable de la relation entre des partenaires non mariés (par exemple: correspondance, factures communes, comptes bancaires, propriété de biens immobiliers, etc.) peut servir à prouver l’existence de liens familiaux entre ceux-ci.

 

3.3.        Durée de la procédure

 

L’article 5, paragraphe 4, impose aux États membres de notifier par écrit et dès que possible la décision concernant la demande. Le considérant 13 précise que la procédure d’examen des demandes doit être efficace et gérable par rapport à la charge normale de travail des administrations des États membres.

Par conséquent, en règle générale, dans une situation normale de la charge de travail, une demande ordinaire doit être traitée rapidement et sans retard inutile. Si la charge de travail dépasse exceptionnellement les capacités administratives ou si la demande nécessite un examen approfondi, le délai maximal de neuf mois peut être justifié. Ce délai de neuf mois court à compter de la date de première présentation de la demande, et non à partir de la date à laquelle l’État membre notifie la réception de la demande.

L’exception prévue à l’article 5, paragraphe 4, deuxième alinéa, en vertu de laquelle le délai de neuf mois peut être prorogé, ne se justifie que dans des cas exceptionnels liés à la complexité de l’examen de la demande. Cette dérogation doit être interprétée de manière stricte[35] et appliquée au cas par cas. L’administration d’un État membre qui souhaite faire usage de cette possibilité doit justifier la prolongation du délai en démontrant que la complexité exceptionnelle d’un cas particulier constitue un cas exceptionnel. Les problèmes de capacités administratives ne sauraient justifier une prolongation exceptionnelle du délai et toute prolongation doit être limitée au strict minimum nécessaire pour parvenir à une décision. Citons, comme exemples de cas exceptionnels liés à la complexité d’un cas particulier, la nécessité d’évaluer les liens familiaux dans le cadre de plusieurs unités familiales, une grave crise dans le pays d’origine entravant l’accès aux documents administratifs, des difficultés dans l’organisation des entretiens des membres de la famille dans le pays d’origine en raison de l’état de la sécurité, la difficulté d’accès aux missions diplomatiques ou la détermination du droit de garde légal si les parents sont séparés.

En vertu de l’article 5, paragraphe 4, la décision doit être notifiée par écrit et, si cette décision est négative, elle doit être motivée en droit et en fait afin de permettre au demandeur d’exercer effectivement son droit de contester en justice la décision[36].

 

4.           Conditions requises pour l’exercice du droit au regroupement familial

 

4.1.        Ordre public, sécurité publique et santé publique

 

En vertu de l’article 6, paragraphes 1 et 2, les États membres peuvent rejeter une demande, retirer le titre de séjour d’un membre de la famille ou refuser de le renouveler pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Le considérant 14 donne quelques indications sur ce que recouvrent ces notions. La personne qui souhaite se voir accorder le regroupement familial ne devrait pas constituer une menace pour l’ordre public et la sécurité publique. L’ordre public peut couvrir la condamnation pour infraction grave. L’ordre public et la sécurité publique couvrent les cas où un ressortissant d’un pays tiers appartient à une association qui soutient le terrorisme, qui soutient une association de ce type ou a des visées extrémistes.

Outre ce qui précède, la définition de ces notions est en grande partie laissée à la discrétion des États membres, sous réserve de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme et de la CJUE. Bien que la jurisprudence pertinente de la CJUE ne concerne pas directement les ressortissants de pays tiers, elle peut, mutatis mutandis, servir de base pour définir les notions en question par analogie[37].

Les États membres doivent appliquer le principe de proportionnalité lorsqu’ils évaluent une demande particulière. En vertu de l’article 6, paragraphe 2, deuxième alinéa, lorsqu’ils prennent une décision, les États membres sont tenus de tenir compte des circonstances particulières du cas d’espèce (article 17) ainsi que de la gravité ou de la nature de l’infraction à l’ordre public ou à la sécurité publique, ou des dangers que le demandeur est susceptible de causer. Le considérant 14 indique également que le regroupement familial ne peut être refusé que pour des raisons dûment justifiées.

La notion de santé publique ne peut être invoquée qu’en cas de menace pour la population générale ne pouvant être facilement évitée par des mesures de protection sanitaire. Les dispositions similaires de la directive relative aux résidents de longue durée peuvent aider à définir la santé publique dans le contexte du regroupement familial, étant donné que ces dispositions s’appliquent à des situations analogues, concernent également les ressortissants de pays tiers et ont la même finalité[38].

Dès lors, les seules maladies pouvant être considérées comme représentant une menace pour la santé publique sont les maladies définies dans les instruments applicables de l’Organisation mondiale de la santé ainsi que d’autres maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses pour autant qu’elles fassent, dans le pays d’accueil, l’objet de dispositions de protection à l’égard des nationaux. Les États membres peuvent exiger un examen médical pour s’assurer que les membres de la famille ne souffrent pas de l’une de ces maladies. Ces examens médicaux ne doivent pas être effectués de manière systématique.

 

4.2.        Exigences en matière de logement

 

Conformément à l’article 7, paragraphe 1, point a), les États membres peuvent exiger des preuves que le regroupant dispose d’un logement considéré comme normal pour une famille de taille comparable dans la même région et qui répond aux normes générales de salubrité et de sécurité en vigueur dans l’État membre concerné. L’évaluation de ce logement est laissée à la discrétion des États membres, mais les critères retenus ne peuvent pas être discriminatoires et cette disposition définit la limite supérieure de ce qui peut être requis. Les critères de taille, de salubrité et de sécurité ne peuvent pas être plus stricts que pour les logements occupés par une famille comparable (s’agissant du nombre de membres et du statut social) vivant dans la même région. Les termes «même région» doivent être compris comme désignant des unités géographiques entre lesquelles il peut exister des différences de normes, par exemple au niveau municipal ou régional. Les critères adoptés par les États membres doivent être transparents et clairement définis dans la législation nationale.

Cette disposition vise à garantir que le regroupant et les membres de sa famille disposent d’un logement adéquat. Par conséquent, le respect de cette obligation peut être apprécié soit sur la base de la situation du regroupant au moment de la demande, soit sur la base d’un pronostic fondé quant au logement qui pourrait vraisemblablement être disponible lorsque le regroupant sera rejoint par les membres de sa famille.

Un contrat de location ou d’achat peut, par exemple, servir de preuve. Un contrat de location d’une durée limitée peut être jugé insuffisant. En cas de longues périodes d’attente et de longs temps de traitement, il peut être disproportionné et nuisible à l’objectif de la directive et à son effet utile de demander que cette exigence soit respectée au moment de la demande, car cela pourrait entraîner des charges financières et administratives supplémentaires considérables pour le regroupant. Dans ces cas particuliers, la Commission encourage les États membres à faire preuve d’une certaine flexibilité. Ils pourraient, par exemple, accepter comme preuve un contrat de location conditionnel entrant en vigueur une fois que le regroupement familial aura été accordé et que les membres de la famille seront effectivement entrés sur leur territoire.

 

4.3.        Exigences en matière d’assurance maladie

 

Conformément à l’article 7, paragraphe 1, point b), les États membres peuvent exiger des preuves que le regroupant dispose, pour lui-même et les membres de sa famille, d’une assurance maladie couvrant l’ensemble des risques normalement couverts pour les ressortissants nationaux.

Si, dans l’État membre concerné, une assurance maladie obligatoire et universelle est également disponible et obligatoire pour les résidents ressortissants de pays tiers, cette exigence doit être considérée comme remplie. La Commission estime que l’imposition d’une assurance maladie privée complémentaire pourrait entraîner des charges inutiles et compromettre l’objectif de la directive et son effet utile. Si l’État membre dispose d’un système à base de cotisations volontaires, cette exigence peut être satisfaite par:

a) un système d’assurance maladie conditionnelle, accordée lors de l’acceptation d’une demande de regroupement familial;

b) une assurance maladie privée couvrant les risques normalement couverts par une assurance maladie pour les ressortissants de l’État membre concerné.

 

4.4.        Exigences en matière de ressources suffisantes

 

Conformément à l’article 7, paragraphe 1, point c), les États membres peuvent exiger des preuves que le regroupant dispose de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d’aide sociale de l’État membre concerné. Dans l’arrêt Chakroun, la CJUE a estimé que, l’autorisation du regroupement familial étant la règle générale, cette faculté doit être interprétée de manière stricte. Dès lors, la marge de manœuvre reconnue aux États membres ne doit pas être utilisée d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive et à l’effet utile de celle-ci[39]. La CJUE a également précisé que cette faculté doit être exercée à la lumière des articles 7 et 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, qui imposent aux États membres d’examiner les demandes de regroupement familial dans l’intérêt des enfants concernés et dans le souci de favoriser la vie familiale[40].

L’évaluation de la stabilité et de la régularité des ressources doit être fondée sur un pronostic selon lequel les ressources pourront raisonnablement être disponibles dans un avenir prévisible, de sorte que le demandeur n’ait pas besoin de recourir au système d’aide sociale. À cette fin, le demandeur peut fournir la preuve qu’il dispose et continuera à disposer de ressources d’un certain niveau sur une base régulière. En général, un contrat de travail à durée indéterminée doit donc être considéré comme une preuve suffisante.

Les États membres sont encouragés à tenir compte des réalités du marché du travail, les contrats de travail à durée indéterminée pouvant être de plus en plus rares, tout particulièrement au début d’une relation d’emploi. Si un demandeur fournit la preuve d’un autre type de contrat de travail, par exemple un contrat temporaire pouvant être prolongé, les États membres sont encouragés à ne pas rejeter automatiquement la demande sur la seule base de la nature du contrat. Dans de tels cas, il convient d’évaluer toutes les circonstances pertinentes du cas d’espèce.

Dans certains secteurs, comme certains secteurs de l’informatique, des médias ou de la création, le travail contractuel temporaire peut être une pratique courante, mais les ressources peuvent encore être stables et régulièrement disponibles. D’autres facteurs pertinents pour évaluer la disponibilité des ressources peuvent être, par exemple, les qualifications et les compétences du regroupant, les vacances structurelles dans le domaine professionnel du regroupant ou la situation du marché du travail dans l’État membre. L’accès à des montants spécifiques pendant une certaine période dans le passé peut assurément constituer un élément de preuve, mais cela ne doit pas être rendu obligatoire, étant donné qu’une telle mesure pourrait introduire une condition supplémentaire et une période d’attente non prévues par la directive, en particulier si le regroupant est au début de sa carrière.

En ce qui concerne la nature des ressources, celles-ci peuvent consister en un revenu professionnel, mais également en d’autres moyens, tels qu’un revenu provenant d’activités indépendantes, des moyens privés disponibles pour le regroupant, des paiements au titre de droits acquis par les cotisations précédentes du regroupant ou du membre de la famille (par exemple, allocations de retraite ou d’invalidité).

En outre, afin d’évaluer si les ressources sont suffisantes, les termes «ressources stables, régulières et suffisantes» contrastés par la formulation «sans recourir au système d’aide sociale» indiquent que ce dernier élément est un critère essentiel pour déterminer si l’exigence en matière de ressources est remplie. L’«aide sociale» vise une aide, octroyée par les autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, à laquelle a recours un individu, en l’occurrence le regroupant, qui ne dispose pas de ressources stables, régulières et suffisantes pour faire face à ses besoins ainsi qu’à ceux de sa famille et qui, de ce fait, risque de devenir, pendant son séjour, une charge pour l’aide sociale de l’État membre d’accueil[41]. Il s’agit d’une notion autonome du droit de l’Union qui ne saurait être définie par référence à des notions de droit national[42]. La CJUE a estimé que cette notion doit être interprétée comme visant l’aide générale qui supplée à un manque de ressources stables, régulières et suffisantes et non comme l’aide spécifique qui permettrait de faire face à des besoins extraordinaires ou imprévus[43]. Par conséquent, les termes «recourir au système d’aide sociale» ne permettent pas à un État membre de refuser le regroupement familial à un regroupant qui prouve qu’il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes lui permettant de subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille, mais qui, eu égard au niveau de ses revenus, pourra néanmoins faire appel à une assistance spéciale en cas de dépenses particulières et individuellement déterminées nécessaires à sa subsistance, à des remises d’impôt accordées par des collectivités locales en fonction des revenus ou à des mesures de soutien aux revenus[44].

Lors de l’évaluation des ressources du regroupant et de la détermination du niveau de l’aide sociale, les États membres peuvent tenir compte du niveau des rémunérations et des pensions minimales nationales ainsi que du nombre de membres que compte la famille. Dans l’arrêt Chakroun, la CJUE a souligné que cette faculté doit être interprétée de manière stricte et doit être exercée en évitant de porter atteinte à l’objectif de la directive et à l’effet utile de celle-ci[45]. Par conséquent, les rémunérations minimales nationales doivent être considérées comme la limite supérieure de ce que les États membres peuvent exiger, sauf si ceux-ci choisissent de tenir compte du nombre de membres que compte la famille.

Par ailleurs, les États membres peuvent indiquer une certaine somme comme montant de référence, mais, dès lors que les besoins peuvent être très variables selon les individus, ils ne peuvent imposer un montant de revenu minimal au-dessous duquel tout regroupement familial serait refusé, et ce indépendamment d’un examen concret de la situation de chaque demandeur conformément à l’article 17[46]. Par conséquent, une demande ne peut être rejetée pour la seule raison que les ressources du demandeur n’atteignent pas le montant de référence. Avant de statuer sur la demande, une évaluation individualisée de tous les éléments du cas d’espèce est nécessaire.

La CJUE a estimé que ce sont, en principe, les ressources du regroupant qui font l’objet de l’examen individualisé des demandes de regroupement exigé par la directive et non les ressources du ressortissant de pays tiers pour lequel un droit de séjour est demandé au titre du regroupement familial[47]. Parallèlement, en utilisant les termes «en principe», la CJUE sous-entend que les États membres peuvent choisir de tenir compte des ressources des membres de la famille ou que des exceptions à cette règle, motivées par des circonstances particulières, peuvent être accordées dans des cas spécifiques[48].

Enfin, la CJUE a également jugé que la réglementation nationale appliquant cette exigence ne peut faire de distinction selon que les liens familiaux sont antérieurs ou postérieurs à l’entrée du regroupant sur le territoire de l’État membre. L’aptitude d’un regroupant à disposer de ressources régulières et suffisantes pour faire face à ses besoins et à ceux de sa famille n’est en rien susceptible de dépendre du moment auquel il a constitué sa famille[49].

 

4.5.        Mesures d’intégration

 

La Commission reconnaît la marge d’appréciation dont les États membres disposent pour décider s’il convient d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment aux mesures d’intégration et s’il convient d’élaborer les mesures les plus appropriées dans leur contexte national[50]. Toutefois, la Commission souligne que l’objectif de ces mesures est de faciliter l’intégration des membres de la famille. Leur recevabilité dépend de la manière dont elles poursuivent cet objectif et respectent le principe de proportionnalité. Par conséquent, la recevabilité de ces mesures dépend de leur accessibilité, de leur conception et de leur organisation ainsi que de leurs effets et répercussions éventuels sur des objectifs autres que l’intégration. Si, dans la pratique, les mesures d’intégration sont utilisées pour limiter le regroupement familial, cela reviendrait à une exigence supplémentaire dans ce domaine, ce qui porterait atteinte à l’objectif de la directive, qui est de favoriser le regroupement familial, et à l’effet utile de celle-ci[51].

Par conséquent, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, les États membres peuvent exiger des membres de la famille qu’ils se conforment aux mesures d’intégration, mais cela ne saurait constituer une condition absolue à laquelle le droit au regroupement familial serait subordonné. La nature des mesures d’intégration visées à l’article 7, paragraphe 2, est différente de celle des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 7, paragraphe 1. Premièrement, en tant que clause de suspension uniquement[52], l’article 4, paragraphe 1, permet aux États membres, lorsqu’un enfant a plus de 12 ans et arrive indépendamment du reste de sa famille, d’examiner s’il satisfait à un critère d’intégration avant d’autoriser son entrée et son séjour[53]. Deuxièmement, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, les États membres peuvent exiger la preuve que ces conditions sont remplies ou susceptibles d’être remplies sur la base d’un pronostic fondé. On peut dès lors considérer qu’il s’agit de conditions préalables que les États membres peuvent exiger du regroupant avant d’autoriser l’entrée et le séjour des membres de la famille.

En revanche, l’article 7, paragraphe 2, permet aux États membres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment aux mesures d’intégration. Les États membres peuvent exiger des membres de la famille qu’ils s’efforcent de démontrer leur volonté d’intégration, par exemple en exigeant la participation à des cours de langue ou d’intégration, avant ou après leur arrivée. Étant donné que ces mesures sont destinées à faciliter le processus d’intégration, cela suppose également qu’il convient de limiter la manière dont les États membres conçoivent cette possibilité.

L’article 7, paragraphe 2, se résume à la possibilité de demander à un immigrant de faire les efforts nécessaires pour pouvoir vivre au jour le jour dans la société dans laquelle il doit s’intégrer et à la possibilité pour les États membres de vérifier si cette personne fait preuve de la volonté nécessaire pour intégrer son nouvel environnement. La vérification de la volonté d’intégration peut prendre la forme d’un examen relatif aux compétences de base jugées nécessaires à cette fin. Cet examen doit tenir compte de la dimension hommes-femmes afin de prendre en considération la situation spécifique de certaines femmes qui pourraient, par exemple, avoir un faible niveau d’éducation. Le niveau de difficulté de cet examen, le coût de la participation, l’accessibilité du matériel de formation nécessaire pour préparer à un tel examen ou l’accessibilité de l’examen lui-même ne doivent pas, dans la pratique, constituer des obstacles compliquant la réalisation de cet objectif[54]. En d’autres termes, les mesures d’intégration que les États membres peuvent exiger ne sauraient donner lieu à une obligation de résultat, ce qui reviendrait à une mesure limitant la possibilité du regroupement familial. Ces mesures doivent, au contraire, contribuer à la réussite du regroupement familial.

En outre, les mesures d’intégration doivent être proportionnées et appliquées avec la souplesse nécessaire pour garantir que, au cas par cas et compte tenu des circonstances spécifiques, le regroupement familial peut être accordé même si les exigences d’intégration ne sont pas remplies[55]. Les États membres devraient dès lors prévoir la possibilité effective d’une exemption, d’un report ou d’autres formes de mesures d’intégration en cas de certaines difficultés spécifiques ou à la lumière de la situation personnelle de l’immigrant concerné.

Citons, comme exemples de situations personnelles pouvant être prises en considération, les capacités cognitives, la vulnérabilité de la personne en question, des cas particuliers d’inaccessibilité des établissements de formation ou de test, ou d’autres difficultés exceptionnelles. Une attention particulière doit également être accordée au fait que, dans plusieurs parties du monde, les femmes et les filles ont un accès moindre à l’éducation et pourraient avoir un niveau d’alphabétisation inférieur à celui des hommes. Par conséquent, les États membres ne peuvent pas refuser l’entrée et le séjour sur leur territoire à un membre de la famille visé à l’article 4, paragraphe 1, au seul motif que ce membre de la famille, qui se trouve toujours à l’étranger, n’aurait pas réussi l’examen d’intégration prévu par la législation nationale[56].

La Commission estime que les États membres devraient fournir les mesures d’intégration nécessaires afin que les membres de la famille acquièrent des connaissances sur leur nouveau pays de résidence et des compétences linguistiques pouvant faciliter le processus d’intégration. Par conséquent, la Commission estime que les cours de langue et d’intégration devraient être proposés de manière accessible (disponibles à plusieurs endroits), être gratuits ou à tout le moins abordables, et être adaptés aux besoins de chacun, notamment aux besoins spécifiques des femmes (par exemple, en prévoyant des installations de garde d’enfants). Bien que les mesures d’intégration préalables au départ puissent aider à préparer les migrants à leur nouvelle vie dans le pays d’accueil en fournissant des informations et des formations avant la migration, les mesures d’intégration peuvent souvent être plus efficaces dans le pays d’accueil.

 

4.6.        Période d’attente

 

L’article 8 maintient au profit des États membres une marge d’appréciation limitée en leur permettant d’exiger un séjour légal de deux ans au plus avant qu’un regroupant ne puisse être rejoint par les membres de sa famille. Si un État membre décide de se prévaloir de cette faculté, il ne peut pas imposer une période d’attente générale appliquée de la même manière à tous les demandeurs, sans tenir compte des circonstances particulières des différents cas et de l’intérêt supérieur de l’enfant mineur[57]. La CJUE a souligné que la durée de résidence dans l’État membre n’est que l’un des éléments qui doivent être pris en compte par ce dernier lors de l’examen d’une demande et qu’un délai d’attente ne peut être imposé sans prendre en considération, dans des cas spécifiques, l’ensemble des éléments pertinents, tout en veillant à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur[58].

Cette disposition vise à permettre aux États membres de s’assurer que le regroupement familial aura lieu dans de bonnes conditions, après que le regroupant a séjourné dans le pays d’accueil pendant une période suffisamment longue pour présumer une installation stable et un certain niveau d’intégration[59]. La recevabilité, au titre de la directive, d’une période d’attente et de sa longueur dépend de la manière dont cette exigence poursuit cet objectif et respecte le principe de proportionnalité. Afin d’éviter les répercussions disproportionnées sur la vie familiale, la Commission encourage les États membres à prévoir de courtes périodes d’attente, dont la durée serait strictement nécessaire pour atteindre l’objectif de cette disposition, en particulier dans les cas concernant des enfants mineurs.

La Commission est d’avis que, pour déterminer la durée du «séjour légal» d’un regroupant, il convient de tenir compte de toute période pendant laquelle celui-ci a résidé sur le territoire d’un État membre conformément à sa législation nationale, et ce dès le premier jour. Il est possible de tenir compte à cette fin du séjour sur la base d’un titre de séjour ou de tout autre titre permettant légalement le séjour. Cependant, il convient d’exclure les séjours irréguliers, notamment les périodes de tolérance et les périodes de retour reporté.

Les États membres peuvent exiger que le séjour légal soit continu, compte tenu de l’objectif de la disposition, qui est de garantir un certain niveau de stabilité et d’intégration. Cependant, les interruptions qui ne compromettent pas cet objectif peuvent être autorisées. Celles-ci peuvent, par exemple, inclure des absences temporaires (telles que des voyages d’affaires, des vacances ou des visites à la famille dans le pays d’origine) ou de courtes périodes de séjour illégal (comme l’expiration d’un titre de séjour dû à une demande de prolongation tardive ou à un retard de traitement). Les périodes de séjour légal accomplies avant qu’un regroupant n’acquière un titre de séjour d’une durée de validité d’au moins un an, conformément à l’article 3, paragraphe 1, devraient également être prises en considération pour calculer la durée du séjour légal.

X est un ressortissant de pays tiers qui réside légalement et de manière continue dans un État membre depuis neuf mois. Aujourd’hui, X a reçu un titre de séjour valable un an qui peut être renouvelé indéfiniment. X veut être rejoint par sa conjointe d’un pays tiers et dépose une demande de regroupement familial. Il se demande quand sa conjointe pourra le rejoindre.

L’État membre prévoit une période d’attente et, dans le cas de X, estime qu’un séjour légal de deux ans au plus est proportionné pour garantir que le regroupement familial aura lieu dans de bonnes conditions. Dans ce cas, la conjointe de X pourra le rejoindre à la fin de la période d’attente restante, soit après que 15 autres mois se seront écoulés.

De l’avis de la Commission, la période d’attente ne comprend pas la période nécessaire pour que les États membres examinent la demande conformément à l’article 5, paragraphe 4[60]. Ces deux périodes peuvent commencer et se terminer à des moments différents et peuvent se chevaucher ou non, selon le cas. La Commission estime qu’une demande peut être présentée à partir du moment où le regroupant est titulaire d’un titre de séjour d’une durée de validité d’au moins un an et a une perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent[61], mais les États membres peuvent retarder l’octroi du regroupement familial («avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille») jusqu’à ce que la période d’attente prévue dans leur législation se soit écoulée.

Y est une ressortissante de pays tiers qui vient d’arriver dans un État membre et elle reçoit immédiatement un titre de séjour renouvelable valable pendant deux ans. Y souhaiterait que son conjoint et ses deux enfants mineurs la rejoignent et elle dépose une demande de regroupement familial.

Dans le cas d’Y, l’État membre estime qu’elle et son conjoint ont déjà fait preuve d’un niveau élevé d’intégration. Dans l’intérêt des enfants, l’État membre décide qu’aucune période d’attente n’est nécessaire. Toutefois, en raison de contraintes administratives, cet État connaît un retard dans le traitement des demandes et ne prend cette décision qu’après neuf mois. Y peut se faire rejoindre par son conjoint et ses enfants à partir du moment où la décision lui est notifiée.

La CJUE a estimé que les règles de la directive, à l’exception de l’article 9, paragraphe 2, de celle-ci, sont applicables aux mariages conclus avant qu’un regroupant ne prenne résidence dans l’État membre ainsi qu’aux mariages conclus par la suite[62]. Par conséquent, aucune distinction ne peut être opérée entre ces deux situations en ce qui concerne la période d’attente. Bien que la Commission partage la préoccupation des États membres quant à une éventuelle utilisation abusive du droit au regroupement familial, la possibilité d’exiger une période d’attente ne peut pas être utilisée dans le seul but de prévenir les abus. Le seul objectif de l’article 8 est d’exiger un certain niveau de stabilité du séjour et d’intégration pour garantir que le regroupement familial aura lieu dans de bonnes conditions. Des moyens plus appropriés sont disponibles, par exemple dans le cadre de l’évaluation individualisée des dossiers, pour empêcher les mariages de complaisance.

Z est un ressortissant de pays tiers qui a légalement séjourné dans un État membre pendant quatre ans alors qu’il était étudiant. Après l’obtention de son diplôme, Z commence à travailler et reçoit un nouveau titre de séjour d’un an, qui peut être renouvelé indéfiniment. Entre-temps, Z rencontre D, une ressortissante de pays tiers, et tous deux commencent une relation. 13 mois plus tard, ils se marient et demandent le regroupement familial afin que D puisse rejoindre Z.

Dans le cas de Z, la période d’attente éventuellement requise d’un séjour légal de deux ans au plus a déjà été accomplie. Par conséquent, D peut rejoindre Z dès que la décision lui sera notifiée.

 

5.           Entrée et séjour des membres de la famille

 

5.1.        Entrée, visas de long séjour et titres de séjour

 

En vertu de l’article 13, paragraphe 1, dès que la demande de regroupement familial est acceptée, l’État membre est tenu d’accorder aux membres de la famille toute facilité pour obtenir les visas exigés. Cela signifie que, lorsque la demande est acceptée, les États membres doivent garantir une procédure de visa rapide, réduire au minimum les charges administratives supplémentaires et éviter une double vérification du respect des exigences en matière de regroupement familial. Étant donné que l’objectif du regroupement familial est un séjour de longue durée, le visa délivré ne doit pas être un visa de court séjour.

Si l’accès aux documents de voyage et aux visas est particulièrement difficile ou dangereux et peut ainsi constituer un risque ou un obstacle pratique disproportionné à l’exercice effectif du droit au regroupement familial, les États membres sont encouragés à tenir compte des spécificités du cas d’espèce et de la situation dans le pays d’origine. Dans des cas exceptionnels, par exemple dans le contexte d’un État en déliquescence ou d’un pays présentant des risques élevés sur le plan de la sécurité intérieure, les États membres sont encouragés à accepter les documents de voyage d’urgence émis par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), à délivrer un laissez-passer d’entrée national ou à proposer aux membres de la famille la possibilité de se voir délivrer un visa à leur arrivée sur le territoire national.

Bien que des droits administratifs pour la délivrance des visas soient autorisés, ceux-ci ne doivent pas être excessifs ou disproportionnés. Ils ne doivent avoir ni pour objet ni pour effet de créer un obstacle à l’obtention des droits conférés par la directive et, dès lors, de priver celle-ci de son effet utile[63].

Conformément à l’article 13, paragraphe 2, les États membres doivent délivrer aux membres de la famille un premier titre de séjour renouvelable d’une durée de validité d’au moins un an. En vertu de l’article 13, paragraphe 3, la période de validité des titres de séjour accordés aux membres de la famille ne peut, en principe, dépasser la date d’expiration du titre de séjour du regroupant. Dès lors, afin de faire coïncider les dates d’expiration des titres de séjour du regroupant et des membres de sa famille, les États membres peuvent délivrer des titres de séjour d’une durée de validité inférieure à un an. Toutefois, des exceptions à cette règle sont autorisées, par exemple lorsque le titre de séjour du regroupant est valable pour moins d’un an mais sera assurément prolongé.

 

5.2.        Accès à l’emploi

 

Les membres de la famille du regroupant ont droit, au même titre que celui-ci, à l’accès à un emploi salarié ou à une activité indépendante, sous réserve des restrictions facultatives prévues à l’article 14, paragraphes 2 et 3. Pendant une période n’excédant pas 12 mois, les États membres peuvent fixer les conditions dans lesquelles des membres de la famille peuvent exercer leur activité. Au cours de cette période, les États membres peuvent également limiter l’accès à leur marché du travail, voire examiner la situation sur leur marché du travail. Après cette période de 12 mois, les États membres sont tenus d’autoriser les membres de la famille à exercer une activité salariée ou indépendante, pour autant que le regroupant y soit également autorisé.

Les États membres ont la possibilité de limiter l’accès à un emploi salarié ou à une activité indépendante des ascendants en ligne directe et du premier degré ou des enfants majeurs célibataires, mais pas des autres membres de la famille admis en vertu de la directive. L’accès à l’emploi des membres de la famille admis en dehors du champ d’application de la directive est une compétence entièrement nationale. Afin de promouvoir l’intégration des membres de la famille[64], de lutter contre les pièges de la pauvreté et d’éviter la perte de compétences, la Commission recommande de maintenir au minimum les restrictions concernant l’accès au marché du travail pour les membres de la famille, en particulier les femmes migrantes.

 

5.3.        Accès à un titre de séjour autonome

 

En vertu de l’article 15, paragraphe 1, au plus tard après cinq ans de résidence, et si aucun titre de séjour n’a été délivré pour d’autres motifs, les États membres doivent délivrer, sur demande, un titre de séjour autonome, indépendant de celui du regroupant, au conjoint ou au partenaire non marié et à un enfant devenu majeur. La «résidence» doit être comprise comme un séjour légal et la Commission souligne que les États membres sont autorisés à accorder le titre de séjour plus tôt. En cas de rupture du lien familial, le droit à un titre de séjour autonome doit en tout état de cause toujours être accordé au conjoint ou au partenaire non marié, mais les États membres peuvent exclure les enfants adultes. Si l’article 15, paragraphe 4, dispose que les conditions en la matière doivent être définies par le droit national, l’article 15, paragraphe 3, indique que la rupture du lien familial doit être comprise comme un veuvage, une séparation, un divorce, un décès, etc.

Conformément à l’article 15, paragraphe 2, et paragraphe 3, première phrase, les États membres peuvent accorder à tout moment un titre de séjour autonome aux enfants majeurs et aux ascendants au premier degré visés à l’article 4, paragraphe 2, et, sur demande, à toute personne entrée au titre du regroupement familial en cas de veuvage, de divorce, de séparation ou de décès d’ascendants ou de descendants au premier degré.

Conformément à l’article 15, paragraphe 3, deuxième phrase, en cas de situation particulièrement difficile, les États membres doivent accorder un titre de séjour autonome à tout membre de la famille entré au titre du regroupement familial. Les États membres sont tenus d’arrêter des dispositions à cet effet dans leur législation nationale. La situation particulièrement difficile doit avoir été causée par la situation familiale ou par la rupture du lien familial, et non par des difficultés liées à d’autres motifs. Citons, comme exemples de situations particulièrement difficiles, les cas de violence domestique visant les femmes et les enfants, certains cas de mariages forcés, le risque de mutilations génitales féminines ou les cas dans lesquels la personne concernée se trouverait dans une situation familiale particulièrement difficile si elle était contrainte de retourner dans son pays d’origine.

 

6.           Regroupement familial pour les bénéficiaires d’une protection internationale

 

6.1.        Réfugiés

 

Le chapitre V de la directive prévoit plusieurs dérogations aux articles 4, 5, 7 et 8 et établit des conditions plus favorables pour le regroupement familial des réfugiés. Ces dérogations imposent aux États membres des obligations positives précises, auxquelles correspondent des droits subjectifs clairement définis, puisqu’elles leur imposent d’autoriser le regroupement familial de certains membres de la famille d’un réfugié en vertu de ces conditions plus favorables, sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation[65].

Parallèlement, la directive permet aux États membres de limiter l’application de ces conditions plus favorables:

1) aux liens familiaux antérieurs à l’entrée sur le territoire (article 9, paragraphe 2),

2) aux demandes introduites dans un délai de trois mois suivant l’octroi du statut de réfugié (article 12, paragraphe 1, troisième alinéa), et

3) aux familles pour lesquelles le regroupement familial est impossible dans un pays tiers avec lequel le regroupant et/ou le membre de la famille a un lien particulier (article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa).

Toutefois, les États membres ne doivent pas utiliser cette marge de manœuvre d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive et à l’effet utile de celle-ci[66]. Les États membres devraient transposer et appliquer ces dispositions avec une attention particulière pour tenir compte de la situation particulière des réfugiés qui ont été contraints de fuir leur pays et qui ne peuvent y mener une vie de famille normale[67]. La Commission encourage à suivre l’exemple de plusieurs États membres, qui n’appliquent pas ces restrictions facultatives ou qui se montrent plus cléments en reconnaissant la situation particulière des réfugiés et les difficultés auxquelles ceux-ci sont souvent confrontés lors d’une demande de regroupement familial[68].

Conformément à l’article 12, paragraphe 1, les États membres ne peuvent pas imposer au réfugié et/ou aux membres de la famille de fournir des éléments de preuve[69] attestant qu’il répond aux conditions visées à l’article 7, autrement dit aux obligations en matière de logement, d’assurance maladie, de ressources suffisantes et de mesures d’intégration. Toutefois, les mesures d’intégration peuvent s’appliquer une fois que les personnes concernées ont bénéficié du regroupement familial (article 7, paragraphe 2, deuxième alinéa). Étant donné que cette règle fait partie des dispositions générales et non du chapitre V, elle l’emporte sur l’article 9, paragraphe 2, qui permet aux États membres de limiter l’application des dispositions plus favorables aux réfugiés dont les liens familiaux sont antérieurs à leur entrée sur le territoire. Par conséquent, en ce qui concerne les familles nucléaires fondées après l’entrée du regroupant/réfugié, si le chapitre V ne s’applique pas, les mesures d’intégration ne peuvent également être appliquées qu’après l’octroi du regroupement familial.

La Commission souligne que les dispositions du chapitre V doivent être lues à la lumière des principes énoncés à l’article 5, paragraphe 5, et à l’article 17. Par conséquent, lors de l’examen des demandes de regroupement familial introduites par des réfugiés, les États membres doivent procéder à une appréciation équilibrée et raisonnable de tous les intérêts en jeu dans chaque situation, tout en veillant à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur[70]. Aucun élément considéré isolément ne peut automatiquement aboutir à une décision; chaque élément doit être pris en considération uniquement comme l’un des éléments pertinents[71].

 

6.1.1.     Membres de la famille

 

En vertu de l’article 10, paragraphe 1, la définition des membres de la famille figurant à l’article 4 doit être utilisée pour définir les membres de la famille des réfugiés, ce qui exclut toute définition plus stricte ou exigence supplémentaire. Toutes les limitations obligatoires et facultatives prévues à l’article 4 s’appliquent également, comme l’exclusion des mariages polygames, sauf l’article 4, paragraphe 1, troisième alinéa, qui ne s’applique pas aux enfants de réfugiés.

L’article 10, paragraphe 2, autorise explicitement les États membres à élargir ce champ d’application en leur permettant d’autoriser le regroupement d’autres membres de la famille non visés à l’article 4 s’ils sont à la charge du réfugié. Les États membres sont encouragés à utiliser leur marge d’appréciation de la manière la plus humanitaire, car l’article 10, paragraphe 2, ne prévoit pas de restrictions quant au degré de parenté des «autres membres de la famille». La Commission encourage les États membres à considérer également les personnes qui ne n’ont pas de liens biologiques, mais qui sont prises en charge au sein de l’unité familiale, telles que les enfants recueillis, même si les États membres conservent toute latitude à cet égard. La notion de dépendance est l’élément déterminant.

 

6.1.2.     Absence de pièces justificatives officielles

 

Conformément à l’article 11, en ce qui concerne le dépôt et l’examen de la demande, l’article 5 s’applique, sous réserve de la dérogation relative aux pièces justificatives officielles établie à l’article 11, paragraphe 2. Ainsi, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, les États membres peuvent considérer que les pièces justificatives prouvent les liens familiaux, et ils peuvent procéder à des entretiens et à toute autre enquête considérée appropriée et nécessaire.

Toutefois, la situation particulière des réfugiés qui ont été contraints de fuir leur pays suppose qu’il est souvent impossible ou dangereux pour les réfugiés ou les membres de leur famille de produire des documents officiels ou d’entrer en contact avec les autorités diplomatiques ou consulaires de leur pays d’origine.

L’article 11, paragraphe 2, indique explicitement, sans laisser de marge d’appréciation, que l’absence de pièces justificatives ne peut pas être la seule raison du rejet d’une demande et il oblige les États membres, dans de tels cas, à «[tenir] compte d’autres preuves» de l’existence des liens familiaux. Ces «autres preuves» devant être appréciées conformément au droit national, les États membres jouissent d’une certaine marge d’appréciation, mais ils doivent adopter des règles claires régissant ces exigences en matière de preuves. Citons, comme exemples d’«autres preuves» de l’existence des liens familiaux, les déclarations écrites ou verbales du demandeur, les entretiens réalisés auprès des membres de la famille ou les enquêtes menées sur la situation à l’étranger. Ces déclarations peuvent ensuite, par exemple, être corroborées par des pièces justificatives telles que des documents, du matériel audiovisuel, des pièces matérielles (diplômes, preuve de transferts de fonds, etc.) ou par la connaissance de la situation spécifique.

L’évaluation individualisée prévue à l’article 17 exige que les États membres tiennent compte de tous les éléments pertinents lors de l’examen des preuves fournies par le demandeur, notamment l’âge, le sexe, l’éducation, l’origine et le statut social ainsi que les aspects culturels spécifiques. La Commission estime que, lorsque des doutes sérieux subsistent après l’examen des autres types de preuve ou qu’il existe de solides indices d’une intention frauduleuse, des tests d’ADN peuvent être utilisés en dernier recours[72]. Dans de tels cas, la Commission estime que les États membres devraient respecter les principes du HCR relatifs aux tests d’ADN[73].

La directive n’empêche pas les États membres d’exiger des réfugiés ou des demandeurs le paiement de droits pour les tests d’ADN ou d’autres enquêtes. Toutefois, ceux-ci ne doivent pas être excessifs ou disproportionnés au point d’avoir pour effet de créer un obstacle à l’obtention des droits conférés par la directive et, dès lors, de priver celle-ci de son effet utile[74]. La Commission estime que les États membres devraient tenir compte de la situation particulière des réfugiés lors de l’établissement des droits potentiels et elle encourage les États membres à prendre à leur charge les coûts du test d’ADN, en particulier si celui-ci est imposé au réfugié ou aux membres de sa famille.

 

6.1.3.     Exceptions aux dispositions plus favorables du chapitre V

 

Conformément à l’article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, les États membres peuvent ne pas appliquer les conditions plus favorables lorsque le regroupement familial est possible dans un pays tiers avec lequel le regroupant et/ou le membre de la famille a un lien particulier. Cette possibilité nécessite que le pays tiers soit une solution réaliste et, dès lors, un pays sûr pour le regroupant et les membres de sa famille. La charge de la preuve quant à la possibilité du regroupement familial dans un pays tiers incombe à l’État membre, non au demandeur. En particulier, la réinstallation dans le pays tiers ne doit pas poser un risque de persécution ou de refoulement[75] pour le réfugié ou les membres de sa famille et le réfugié doit avoir la possibilité d’y bénéficier d’une protection au titre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Les termes «lien particulier» peuvent désigner des attaches familiales, culturelles ou sociales du regroupant et/ou du membre de la famille avec le pays tiers[76].

Conformément à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, les États membres peuvent exiger du réfugié qu’il remplisse les conditions visées à l’article 7, paragraphe 1, si la demande de regroupement familial n’est pas introduite dans un délai de trois mois suivant l’octroi du statut de réfugié. Les réfugiés sont souvent confrontés à des difficultés pratiques dans ce délai, ce qui peut constituer un obstacle pratique au regroupement familial. Par conséquent, la Commission estime que le fait que la plupart des États membres n’appliquent pas cette limitation est la solution la plus appropriée.

Néanmoins, si les États membres choisissent d’appliquer cette disposition, la Commission estime qu’ils devraient tenir compte des obstacles pratiques objectifs que les demandeurs rencontrent en tant que l’un des éléments à prendre en considération lors de l’évaluation de la demande. En outre, si, conformément à l’article 11 et à l’article 5, paragraphe 1, les États membres sont libres de déterminer si la demande doit être présentée soit par le regroupant, soit par les membres de sa famille, cela peut être particulièrement difficile ou impossible du fait de la situation spécifique des réfugiés et des membres de leur famille.

Par conséquent, la Commission estime que les États membres, en particulier s’ils appliquent une limite de temps, devraient permettre au regroupant de soumettre la demande sur le territoire de l’État membre, afin de garantir l’efficacité du droit au regroupement familial. Enfin, si un demandeur est confronté à des obstacles pratiques objectifs qui l’empêchent de respecter le délai de trois mois, la Commission estime que les États membres devraient lui permettre de présenter une demande partielle, à compléter dès que les documents seront disponibles ou que le processus de recherche aura été conclu. La Commission invite également les États membres à fournir des informations claires sur le regroupement familial pour les réfugiés d’une manière opportune et compréhensible (par exemple, lors de l’octroi du statut de réfugié).

 

6.1.4.     Documents de voyage et visas de long séjour

 

L’obtention des documents de voyage et des visas de long séjour nécessaires peut être particulièrement difficile pour les réfugiés et les membres de leur famille et peut constituer un obstacle pratique au regroupement familial. La Commission estime dès lors que les États membres devraient accorder une attention particulière à cette situation spécifique et faciliter l’obtention des documents de voyage et des visas de long séjour afin que les réfugiés puissent effectivement exercer leur droit au regroupement familial. Lorsqu’il est impossible pour les réfugiés et les membres de leur famille d’obtenir des documents de voyage nationaux et des visas de long séjour, les États membres sont encouragés à reconnaître et à accepter les documents de voyage d’urgence émis par le CICR ainsi que les documents de voyage délivrés au titre de la Convention relative au statut des réfugiés[77], à délivrer un laissez-passer d’entrée national ou à proposer aux membres de la famille la possibilité de se voir délivrer un visa à leur arrivée sur le territoire national.

 

6.2.        Bénéficiaires d’une protection subsidiaire

 

L’article 3, paragraphe 2, exclut l’application de la directive, et dès lors celle des conditions plus favorables pour les réfugiés, lorsque le regroupant est un ressortissant de pays tiers:

a) qui sollicite la qualité de réfugié mais qui n’a pas encore reçu de décision définitive,

ou qui bénéficie

b) d’une protection temporaire,

c) d’une protection subsidiaire,

 ou qui sollicite ces statuts.

La Commission souligne que la directive ne doit pas être interprétée comme obligeant les États membres à refuser aux bénéficiaires d’une protection temporaire ou d’une protection subsidiaire le droit au regroupement familial[78]. La Commission estime que les besoins de protection humanitaire des personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire ne diffèrent pas de ceux des réfugiés et elle encourage les États membres à adopter des règles qui accordent des droits similaires aux réfugiés et aux bénéficiaires d’une protection temporaire ou d’une protection subsidiaire. La convergence de ces deux statuts de protection est également confirmée dans la refonte des conditions applicables à la protection internationale (directive 2011/95/UE[79]) adoptée dans le cadre du «paquet européen sur l’asile»[80]. En tout état de cause, même lorsque la situation n’est pas couverte par le droit de l’Union européenne, les États membres sont toujours tenus de respecter les articles 8 et 14 de la CEDH[81].

 

7.           Principes généraux

 

7.1.        Disponibilité de l’information

 

La directive appelle les États membres à établir un système de règles de procédure régissant l’examen de la demande de regroupement familial, qui devrait être efficace et gérable ainsi que transparent et équitable afin d’offrir un niveau adéquat de sécurité juridique aux personnes concernées[82]. Pour répondre à ces critères, les États membres doivent élaborer des guides pratiques comportant des informations claires, précises et détaillées à l’intention des demandeurs, et communiquer les nouveaux développements d’une manière claire et rapide. Ces guides pratiques doivent être largement disponibles, notamment en ligne[83] et dans les endroits où les demandes sont introduites, que ce soit dans les consulats ou ailleurs. La Commission recommande de mettre ces guides à disposition dans la langue de l’État membre, dans la langue parlée à l’endroit où la demande est introduite et en anglais.

 

7.2.        Intérêt supérieur de l’enfant

 

Cette clause horizontale figurant à l’article 5, paragraphe 5, exige que l’intérêt supérieur de l’enfant soit une considération primordiale dans tous les actes relatifs aux enfants[84]. Les États membres doivent dès lors tenir compte du bien-être de l’enfant et de la situation familiale conformément au principe du respect de la vie familiale, tel que reconnu par la Convention relative aux droits de l’enfant et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La CJUE a estimé que l’article 5, paragraphe 5, et le considérant 2 imposent, lorsque l’administration d’un État membre examine une demande, en particulier pour déterminer si les conditions de l’article 7, paragraphe 1, sont remplies, d’interpréter et d’appliquer la directive à la lumière du respect de la vie privée et familiale[85] et des droits de l’enfant[86] consacrés dans la Charte[87]. La CJUE a également reconnu[88] que l’enfant, pour l’épanouissement harmonieux de sa personnalité, doit grandir dans le milieu familial[89], que les États membres doivent veiller à ce que l’enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré[90] et que toute demande faite par un enfant ou ses parents en vue d’entrer dans un État membre ou de le quitter aux fins de réunification familiale doit être considérée par les États membres dans un esprit positif, avec humanité et diligence[91].

En outre, la CJUE a reconnu[92] que le droit au respect de la vie privée ou familiale doit être lu en corrélation avec l’obligation de prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant[93] et en tenant compte de la nécessité pour un enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles avec ses deux parents[94]. Par conséquent, lorsqu’un État membre examine une demande, il doit veiller à ce que l’enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré, sauf si ledit État membre décide que l’intérêt supérieur de l’enfant exige cette séparation conformément à la législation et aux procédures établies. Une telle décision doit être motivée afin de garantir un contrôle juridictionnel effectif.

 

7.3.        Abus et fraude

 

La Commission estime qu’il est impératif de prendre des mesures contre les abus et les fraudes relatifs aux droits conférés par la directive. Dans l’intérêt de la société et des demandeurs légitimes, la Commission encourage les États membres à prendre des mesures fermes conformément aux dispositions de l’article 16, paragraphes 2 et 4.

En vertu de l’article 16, paragraphe 2, les États membres peuvent rejeter une demande, ou retirer ou refuser de renouveler le titre de séjour d’un membre de la famille, s’il est établi:

a) que des informations fausses ou trompeuses ou des documents faux ou falsifiés ont été utilisés, ou qu’il a été recouru à la fraude ou à d’autres moyens illégaux;

b) que le mariage, le partenariat ou l’adoption ont été conclus uniquement pour permettre à la personne concernée d’entrer ou de séjourner dans un État membre («mariages ou unions de complaisance», «fausses déclarations de parentalité»).

Lorsqu’ils évaluent de tels cas, les États membres peuvent tenir compte en particulier du fait que le mariage, le partenariat ou l’adoption a eu lieu après l’octroi du titre de séjour au regroupant.

Conformément à l’article 16, paragraphe 4, les États membres peuvent procéder à des contrôles spécifiques lorsqu’il existe des présomptions fondées de fraude ou de mariage, partenariat ou adoption de complaisance. Toutefois, les contrôles et les vérifications d’ordre général concernant des catégories spécifiques de mariage, de partenariat ou d’adoption ne sont pas autorisés.

Les mariages de complaisance peuvent concerner les mariages de ressortissants de pays tiers avec:

a) d’autres ressortissants de pays tiers résidant dans l’Union européenne,

b) des ressortissants de l’Union européenne ayant exercé leur droit de libre circulation,

c) des ressortissants nationaux.

Si différents droits et différentes règles juridiques s’appliquent au regroupement familial dans ces configurations, les principales définitions et techniques d’enquête et de détection sont les mêmes. Pour cette raison, la section 4.2 des lignes directrices de 2009 concernant la directive sur la libre circulation peut, mutatis mutandis, servir de référence pour les définitions[95].

Dans sa communication du 25 novembre 2013 relative à la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leur famille[96], la Commission a annoncé qu’elle aiderait les autorités à appliquer les règles de l’Union leur permettant de lutter contre d’éventuels abus du droit de libre circulation en élaborant un manuel relatif à la question des mariages de complaisance (action 1). Ce manuel traitera de la question des mariages de complaisance entre des citoyens de l’Union et des ressortissants de pays tiers dans le contexte de la libre circulation des citoyens de l’Union (directive 2004/38/CE) et non entre deux ressortissants de pays tiers dans le contexte de la directive 2003/86/CE. Néanmoins, compte tenu des similitudes avec les aspects opérationnels de la lutte contre les éventuels abus et fraudes concernant le droit au regroupement familial, ce manuel peut, mutatis mutandis, servir de référence le cas échéant, en particulier s’agissant des outils et techniques d’enquête et de la coopération transfrontière.

Compte tenu de l’implication des milieux de la criminalité organisée, la lutte contre les mariages de complaisance exige effectivement une réponse opérationnelle, caractérisée par la coopération policière et le partage des bonnes pratiques entre les autorités compétentes au niveau national dans les instances de répression appropriées. À cette fin, un objectif stratégique spécifique (objectif 4) lié aux mariages de complaisance a été inclus dans le cycle politique de l’Union pour lutter contre la criminalité organisée et la grande criminalité internationales, dans le cadre de la priorité relative à la «facilitation de l’immigration clandestine»[97]. Les priorités de ce cycle politique sont mises en œuvre d’une manière pluridisciplinaire à travers les actions communes des autorités nationales et des agences de la Commission, comme Europol, ce qui permet ainsi des échanges plus opérationnels entre les États membres quant aux différents aspects de la question plus large des mariages de complaisance liés à la criminalité organisée.

 

7.4.        Évaluation individualisée

 

Selon la CJUE, les États membres sont tenus de procéder à une appréciation équilibrée et raisonnable de tous les intérêts en jeu, lors de la mise en œuvre de la directive 2003/86/CE comme lors de l’examen des demandes de regroupement familial[98]. Par ailleurs, la CJUE estime que l’article 17 impose aux États membres de procéder à une évaluation exhaustive de tous les éléments pertinents dans chaque cas. Cette obligation s’applique également lorsque les États membres ont fait usage de la faculté d’exiger des preuves de la réalisation de certaines conditions (telles que les exigences en matière de logement, d’assurance maladie et de ressources établies à l’article 7), lorsqu’ils vérifient si un enfant de plus de 12 ans arrivé indépendamment du reste de sa famille satisfait à un critère d’intégration (article 4, paragraphe 1, troisième alinéa), lorsqu’un enfant de plus de 15 ans introduit une demande (article 4, paragraphe 6) ou lorsqu’un âge minimal est exigé pour les conjoints (article 4, paragraphe 5). Aucun de ces éléments considéré isolément ne peut automatiquement aboutir à une décision; chaque élément doit être pris en considération comme l’un des éléments pertinents[99].

Citons, comme exemples d’autres éléments pertinents, la nature et la solidité des liens familiaux de la personne, sa durée de résidence dans l’État membre, l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine, les conditions de vie dans le pays d’origine, l’âge des enfants concernés, le fait qu’un membre de la famille est né ou a été élevé dans l’État membre, l’existence d’attaches économiques, culturelles ou sociales dans l’État membre, la dépendance des membres de la famille, la protection des mariages ou des lieux familiaux.

Les États membres jouissent d’une large marge d’appréciation pour tenir dûment compte des éléments pertinents dans un cas particulier. Toutefois, ils sont limités par les principes établis à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et à l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne concernant la protection de la famille et le respect de la vie familiale, ainsi que par la jurisprudence applicable de la Cour européenne des droits de l’homme et de la CJUE. Les principes suivants doivent être respectés: toutes les circonstances particulières d’un cas d’espèce doivent être répertoriées et la mise en balance des intérêts individuels et des intérêts publics doit être similaire à ce qui se fait dans des cas comparables. De plus, la mise en balance des intérêts individuels et des intérêts publics concernés doit être raisonnable et proportionnée. Les États membres doivent motiver de manière explicite les décisions de rejet des demandes[100].

X est une ressortissante de pays tiers résidant dans un État membre avec sa fille mineure. X veut être rejointe par son conjoint d’un pays tiers, mais ses revenus ne satisfont pas au seuil de revenus exigé dans l’État membre en question. Cet État membre doit-il toujours examiner sa demande quant au fond?

Oui, l’État membre doit apprécier tous les éléments pertinents du cas d’espèce, y compris le respect de l’exigence en matière de revenus. S’il peut exiger qu’X fournisse la preuve qu’elle dispose de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille, il est toujours tenu d’examiner la demande dans l’intérêt de l’enfant concerné et dans le souci également de favoriser la vie familiale, ainsi qu’en évitant de porter atteinte tant à l’objectif de la directive qu’à son effet utile[101].

 

7.5.        Droit de contester en justice les décisions

 

Conformément à l’article 18, les États membres sont tenus de garantir un recours juridictionnel effectif contre les décisions des autorités nationales. La Commission souligne que, lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, les États membres doivent respecter les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et doivent dès lors appliquer la disposition sur le droit de recours prévue dans la directive conformément au droit à un recours effectif devant un tribunal, tel que consacré à l’article 47 de la Charte et par la jurisprudence pertinente de la CJUE[102].

Il s’ensuit qu’un contrôle juridictionnel exhaustif doit être disponible quant au fond et à la légalité des décisions. Par conséquent, les décisions peuvent être contestées non seulement en droit, mais également compte tenu des faits d’un cas d’espèce. Le demandeur a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. L’article 47 de la Charte prévoyant un recours effectif et un procès impartial devant un tribunal judiciaire, le contrôle quasi-juridictionnel ou administratif peut ne pas être suffisant.

La directive établit explicitement que le droit de contester en justice les décisions ne vise que quatre décisions possibles[103]. Toutefois, la jurisprudence de la CJUE prévoit que des recours effectifs doivent également être disponibles pour toutes les autres décisions relatives à la restriction des droits subjectifs conférés par la directive. L’article 47 de la Charte s’applique à l’ensemble des droits consacrés dans la directive, y compris, par exemple, les décisions concernant la limitation du droit à l’emploi[104] ou le refus d’accorder un titre de séjour autonome[105]. Toute conséquence de l’absence de décision d’un État membre sur une demande de regroupement familial à l’expiration du délai imparti, qu’il s’agisse d’une admission automatique ou du droit de contester en justice un rejet automatique, doit être réglée par la législation nationale de l’État membre concerné[106]. Cette législation nationale doit garantir une procédure de réparation efficace en cas d’absence de décision due à une défaillance administrative, au moyen d’une procédure de réclamation administrative ou, à défaut, d’une procédure judiciaire.

La Commission encourage les États membres à accorder le droit de contester en justice les décisions à la fois au regroupant et aux membres de sa famille afin de permettre la possibilité d’un exercice effectif de ce droit.

 

[1]       Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial, COM(2008) 610 final.

[2]      Livre vert relatif au droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers résidant dans l’Union européenne (directive 2003/86/CE), COM(2011) 735 final.

[3]      http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/consulting_0023_en.htm

[4]      Septième réunion du Forum européen sur l’intégration: audition publique sur le droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers résidant dans l’Union européenne, Bruxelles, 31 mai et 1er juin 2012, voir http://ec.europa.eu/ewsi/fr/policy/legal.cfm; rapport de synthèse, voir: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_597214446.pdf

[5]       Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 60.

[6]       Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 54, 59, 61 et 62.

[7]       Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[8]       Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 44.

[9]       On entend par «ressortissant de pays tiers» toute personne qui n’est pas citoyenne de l’Union européenne et qui ne jouit pas du droit de circuler librement en vertu du droit de l’Union.

[10]     Article 2, points a) à d).

[11]     Article 2, point e), de la directive et article 1er, paragraphe 2, point a), du règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil du 13 juin 2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers, tel que modifié par le règlement (CE) n° 380/2008 du Conseil du 18 avril 2008.

[12]     Par exemple, si le titre de séjour est lié à l’emploi, l’évaluation doit tenir compte de l’ensemble des circonstances liées à la situation particulière, telles que la nature de l’emploi, la situation économique du secteur concerné et les intentions de l’employeur et du salarié, et elle ne doit pas se borner au seul examen du contrat de travail, qui est éventuellement renouvelable.

[13]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[14]        Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 60.

[15]     Voir article 2, point 9 et point 11 b), du règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000.

[16]     Par exemple, lorsqu’un regroupant ou son conjoint n’a pas la garde exclusive et que la personne avec laquelle la garde est partagée refuse de donner son accord ou est introuvable.

[17]     Voir document du Conseil n° 6504/00, p. 5, note 7.

[18]     Directive du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, JO L 158, p. 77.

[19]     Voir, dans le contexte de la directive sur la libre circulation: arrêts dans l’affaire 327/82, Ekro, 18 janvier 1984, point 11; dans l’affaire 316/85, Lebon, 18 juin 1987, point 21; dans l’affaire C-98/07, Nordania Finans et BG Factoring, 6 mars 2008, point 17; dans l’affaire C-523/07, A., 2 avril 2009, point 34; et dans l’affaire C-83/11, Rahman et autres, 5 septembre 2012, point 24.

[20]     La directive sur la libre circulation oblige les États membres à autoriser le regroupement avec des ascendants, tandis que la directive relative au droit au regroupement familial n’autorise le regroupement pour les ascendants que dans certaines conditions, à titre de dérogation.

[21]     Voir, par analogie, les arrêts dans l’affaire 316/85, Lebon, 18 juin 1987, points 21 et 22; dans l’affaire C-200/02, Zhu et Chen, 19 octobre 2004, point 43; dans l’affaire C-1/05, Jia, 9 janvier 2007, points 36 et 37; dans l’affaire C-83/11, Rahman et autres, 5 septembre 2012, points 18 à 45; et dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 56.

[22]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-83/11, Rahman et autres, 5 septembre 2012, point 23.

[23]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-1/05, Jia, 9 janvier 2007, point 37.

[24]     Le critère de la dépendance consiste à se demander d’abord si, à la lumière de ces circonstances particulières, les moyens financiers des membres de la famille leur permettent de parvenir à un niveau de vie seulement décent dans le pays où ils résident habituellement (conclusions de l’avocat général Geelhoed dans l’affaire C-1/05, Jia, 27 avril 2006, point 96).

[25]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire 316/85, Lebon, 18 juin 1987, points 21 et 22.

[26]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-83/11, Rahman et autres, 5 septembre 2012, points 36 à 40.

[27]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[28]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 48.

[29]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 99 à 101.

[30]     L’article 3, paragraphe 5, prévoit explicitement que les États membres ont la possibilité d’adopter ou de maintenir des conditions plus favorables.

[31]     Les États membres peuvent envisager, par exemple, des dérogations pour les nouveau-nés, pour les ressortissants de pays tiers exemptés de visa, pour les situations dans lesquelles une telle dérogation est considérée comme dans l’intérêt supérieur des enfants mineurs, pour les relations précédant l’entrée et dans le cadre desquelles les partenaires ont vécu ensemble pendant une longue période, pour des raisons humanitaires, etc. Ces exemples ne sont pas exhaustifs et dépendent toujours de chaque cas individuel.

[32]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-508/10, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, 26 avril 2012, points 62, 64 et 65.

[33]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-508/10, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, 26 avril 2012, points 69, 70, 74 et 79.

[34]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-508/10, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, 26 avril 2012, point 77.

[35]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[36]     Voir article 18.

[37]     Bien que le contexte, l’objet et le régime juridique de la directive 2004/38/CE soient différents, la jurisprudence indiquée à la section 3 des lignes directrices de 2009 concernant la directive sur la libre circulation [COM(2009) 313 final, p. 10 à 14], peut, mutatis mutandis, servir de base pour les États membres et les juridictions nationales.

[38]     Article 18 de la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.

[39]     Arrêts dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43; et dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 74.

[40]     Arrêt dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 82.

[41]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 46; voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-140/12, Brey, 19 septembre 2013, point 61.

[42]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 45.

[43]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 49.

[44]     Arrêts dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 73; et dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 52.

[45]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, points 43 et 47.

[46]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 48.

[47]     Arrêt dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 72.

[48]     En revanche, lors du renouvellement du titre de séjour, l’article 16, paragraphe 1, point a), impose aux États membres de tenir compte des contributions des membres de la famille au revenu du ménage si le regroupant ne dispose pas de ressources suffisantes sans recourir au système d’aide sociale. Comme il n’existe aucune disposition explicite interdisant cela, les États membres peuvent également tenir compte des contributions des membres de la famille lors de la demande du premier titre de séjour.

[49]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, points 64 à 66.

[50]     Au sujet de l’intégration, voir principes de base communs de la politique d’intégration des immigrants dans l’Union européenne, Conseil de l’Union européenne, 2618e session du Conseil, Justice et affaires intérieures, 19 novembre 2004, 14615/04 (Presse 321); et communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 20 juillet 2011 intitulée «Agenda européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers», COM(2011) 455 final.

[51]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[52]     Cette clause de suspension vise à tenir compte de la faculté d’intégration des enfants dès le plus jeune âge (considérant 12).

[53]     La légalité d’une telle distinction entre différentes catégories de personnes a été confirmée dans l’arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 75.

[54]     Les statistiques et les analyses qualitatives de l’incidence des politiques peuvent donner des indications que certaines mesures constituent, dans la pratique, des obstacles au regroupement familial.

[55]     Le refus automatique du regroupement familial à la suite de l’échec d’un examen d’intégration pourrait constituer une violation de l’article 17, de l’article 5, paragraphe 5, et de l’article 8 de la CEDH.

[56]     La seule situation dans laquelle des problèmes d’intégration peuvent entraîner un refus est prévue à l’article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, lorsque l’État membre constate qu’un critère d’intégration n’est pas rempli.

[57]     Article 17 et article 5, paragraphe 5.

[58]     Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 99 à 101.

[59]     Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 97 et 98.

[60]     La «période d’attente» est une exigence facultative pour l’exercice du droit au regroupement familial, tandis que la «période d’examen» est un délai prévu pour que les États membres puissent traiter et examiner les demandes.

[61]     Article 3, paragraphe 1.

[62]     Arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, points 59 à 64.

[63]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-508/10, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, 26 avril 2012, points 69 et 79.

[64]     Voir considérant 15.

[65]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 60.

[66]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-578/08, Chakroun, 4 mars 2010, point 43.

[67]     Considérant 8.

[68]     Citons, comme exemples de telles difficultés, le processus, souvent long, de recherche des membres de la famille, la présentation des documents nécessaires, l’obtention de documents officiels, les relations avec les autorités (potentiellement hostiles) du pays d’origine, etc., dans un délai limité.

[69]     S’agissant des demandes concernant des membres de la famille nucléaire visés à l’article 4, paragraphe 1.

[70]     Voir, par analogie, les arrêts dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 81; et dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 62 à 64.

[71]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 66, 88, 99 et 100.

[72]     Il convient de garder à l’esprit que les tests d’ADN ne peuvent pas prouver le mariage ni la relation des membres de la famille élargie ou à charge, en particulier en cas d’adoption, qu’ils ne sont pas toujours abordables ou disponibles dans les endroits accessibles aux réfugiés ou aux membres de leur famille et qu’ils peuvent entraîner des retards importants dans certains cas.

[73]     Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après le «HCR»), UNHCR Note on DNA Testing to Establish Family Relationships in the Refugee Context (Note du HCR sur les tests d’ADN destinés à établir l’existence des liens familiaux dans le contexte des réfugiés), juin 2008, disponible à l’adresse suivante: http://www.refworld.org/docid/48620c2d2.html

[74]     Voir, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-508/10, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, 26 avril 2012, points 69 et 79.

[75]     Le renvoi par un État, de quelque manière que ce soit, d’un individu sur le territoire d’un autre État dans lequel il peut être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, ou lorsqu’il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants.

[76]     Voir article 17.

[77]     Conformément à l’article 28 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés.

[78]     La directive 2001/55/CE du Conseil autorise explicitement les bénéficiaires d’une protection temporaire à regrouper les membres de leur famille.

[79]     Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, JO L 337 du 20.12.2011, p. 9.

[80]     Régime d’asile européen commun.

[81]     Arrêt dans l’affaire C-256/11, Dereci, 15 novembre 2011, point 72; et dans l’affaire C-127/08, Metock, 25 juillet 2008, point 79.

[82]     Considérant 13.

[83]     Sur le portail de l’Union européenne consacré à l’immigration de la Commission et sur les sites nationaux des États membres.

[84]     Article 24, paragraphe 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[85]     Article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[86]     Article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[87]     Arrêt dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 80.

[88]     Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 57.

[89]     Sixième considérant du préambule de la Convention relative aux droits de l’enfant.

[90]     Article 9, paragraphe 1, de la Convention relative aux droits de l’enfant.

[91]     Article 10, paragraphe 1, de la Convention relative aux droits de l’enfant.

[92]     Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 58.

[93]     Article 24, paragraphe 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[94]     Article 24, paragraphe 3, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[95]     Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 2 juillet 2009 concernant les lignes directrices destinées à améliorer la transposition et l’application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, COM(2009) 313 final, p. 16 à 18.

[96]     Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 25 novembre 2013 intitulée «Libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: cinq actions pour faire la différence», COM(2013) 837 final.

[97]     Mise en œuvre du cycle politique de l’Union pour lutter contre la criminalité organisée et la grande criminalité internationales: plan stratégique pluriannuel relatif à la priorité «immigration clandestine» de l’Union européenne.

[98]     Arrêt dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 81.

[99]     Arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, points 66, 87, 88, 99 et 100.

[100]    Article 5, paragraphe 4, troisième alinéa.

[101]    Arrêt dans les affaires C-356/11 et C-357/11, O. et S., 6 décembre 2012, point 82.

[102]    Article 51, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne; arrêt dans l’affaire C-540/03, Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, 27 juin 2006, point 105; voir également l’arrêt dans les affaires C-402/05 P et C-415/05 P, Kadi et Al Barakaat, 3 septembre 2008; rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial, COM(2008) 610 final.

[103]    Rejet de la demande de regroupement familial, non-renouvellement du titre de séjour, retrait du titre de séjour et adoption d’une mesure d’éloignement du territoire d’un État membre.

[104]    Article 14, paragraphe 2.

[105]    Article 15.

[106]    Article 5, paragraphe 4, troisième alinéa, deuxième phrase.

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