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CJUE, 18 janvier 2005, aff. C-257/01, Commission des Communautés européennes c/ Conseil de l'Union européenne

 

Affaire C-257/01


Commission des Communautés européennes
contre
Conseil de l'Union européenne


«Règlements (CE) nºs 789/2001 et 790/2001 – Politique des visas – Contrôle et surveillance des frontières – Article 202 CE – Pouvoirs d'exécution réservés au Conseil – Mise à jour réservée aux États membres – Spécificité des cas – Obligation de motivation»

 

Sommaire de l'arrêt

 

1.
Actes des institutions – Règlements – Règlements de base et règlements d'exécution – Compétences d'exécution réservées par le Conseil – Conditions – Cas spécifiques et motivés – Mesures d'exécution des modalités d'application des règles relatives au franchissement des frontières extérieures et aux visas


(Art. 202 CE et 253 CE; règlements du Conseil nºs 789/2001 et 790/2001; décision du Conseil 1999/468, art. 1er, al. 1)

 

2.
Union européenne – Coopération policière et judiciaire en matière pénale – Convention d'application de l'accord de Schengen – Franchissement des frontières extérieures et visas – Établissement par le Conseil d'une procédure de transmission des modifications apportées aux modalités d'application par les États membres – Admissiblité


(Règlements du Conseil nº 789/2001, art. 2, et nº 790/2001, art. 2)

1.
Conformément à l’article 202 CE et à l’article 1er, premier alinéa, de la décision 1999/468 fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (seconde décision comitologie), lorsqu’il y a lieu de prendre, au niveau communautaire, des mesures d’exécution d’un acte de base, c’est à la Commission qu’il incombe normalement d’exercer cette compétence. Le Conseil est tenu de dûment justifier, en fonction de la nature et du contenu de l’acte de base à mettre en oeuvre ou à modifier, toute exception à cette règle.
À cet égard, dans le préambule des règlements nºs 789/2001 et 790/2001, réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives respectivement à l’examen des demandes de visa et à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières, celui-ci s’est référé explicitement au rôle renforcé des États membres en matière de visas et de surveillance des frontières, ainsi qu’à la sensibilité de ces domaines, en particulier en ce qui concerne les relations politiques avec les États tiers. Il a ainsi pu raisonnablement estimer qu’il se trouvait dans un cas spécifique et a dûment motivé, conformément à l’article 253 CE, la décision de se réserver, à titre transitoire, la compétence d’exécuter un ensemble de dispositions limitativement énumérées des instructions consulaires communes et du manuel commun, qui fixent les modalités d’application des règles relatives au franchissement des frontières extérieures et aux visas, contenues dans la convention d’application de l’accord de Schengen.
En effet, analysées dans le contexte dans lequel elles doivent être replacées, de telles considérations, bien que générales et succinctes, sont de nature à révéler clairement la justification de la réserve d’exécution effectuée en faveur du Conseil et à permettre à la Cour d’exercer son contrôle.

(cf. points 49-53, 59)

 

2.
Il ressort de l’article 2 des règlements nºs 789/2001 et 790/2001, réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives respectivement à l’examen des demandes de visa et à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières, que chaque État membre peut lui-même modifier, parfois en concertation avec les autres États membres, le contenu de certaines de ces dispositions ou modalités. S’agissant de ces textes ayant été adoptés à une époque où la matière concernée relevait de la coopération intergouvernementale, leur incorporation dans le cadre de l’Union européenne, à compter de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, n’a pas eu pour effet, par elle-même, de priver aussitôt les États membres des compétences qu’ils étaient habilités à exercer en vertu desdits actes pour assurer leur bonne application.
Dans ce contexte bien particulier et transitoire, dans l’attente des développements de l’acquis de Schengen dans le cadre juridique et institutionnel de l’Union européenne, il ne saurait être reproché au Conseil d’avoir établi une procédure de transmission par les États membres des modifications qu’ils sont autorisés à apporter, unilatéralement ou en concertation avec les autres États membres, à certaines de ces dispositions, dont le contenu dépend exclusivement d’informations qu’ils sont les seuls à détenir, dans la mesure où il n’est pas démontré qu’il convenait de recourir à une procédure de mise à jour uniforme afin de garantir une application efficace ou correcte.

(cf. points 65, 69-71)

ARRÊT DE LA COUR (assemblée plénière)
18 janvier 2005

 

 

«Règlements (CE) nos 789/2001 et 790/2001 – Politique des visas – Contrôle et surveillance des frontières – Article 202 CE – Pouvoirs d'exécution réservés au Conseil – Mise à jour réservée aux États membres – Spécificité des cas – Obligation de motivation»

 

 

Dans l'affaire C-257/01

ayant pour objet un recours en annulation au titre de l'article 230 CE, introduit le 3 juillet 2001,

 

Commission des Communautés européennes, représentée par M mes D. Maidani et C. O'Reilly, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

 

partie requérante,

soutenue par: Royaume des Pays-Bas, représenté par M me H. G. Sevenster, en qualité d'agent,

 

partie intervenante,

contre
Conseil de l'Union européenne, représenté par M me E. Finnegan et M. I. Díez Parra, en qualité d'agents,

 

partie défenderesse,

soutenu par: Royaume d'Espagne, représenté par M me R. Silva de Lapuerta, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

 

partie intervenante,

Conseil de l'Union européenne, représenté par M me E. Finnegan et M. I. Díez Parra, en qualité d'agents,

 

partie défenderesse,

soutenu par: Royaume d'Espagne, représenté par M me R. Silva de Lapuerta, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

 

partie intervenante,

 

LA COUR (assemblée plénière),,

 

composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas et K. Lenaerts, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, J.-P. Puissochet et R. Schintgen (rapporteur), M me N. Colneric, MM. S. von Bahr et J. N. Cunha Rodrigues, juges,

 

 

avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,

 

vu la procédure écrite,

 

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 27 avril 2004,

rend le présent

Arrêt



1

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande l’annulation des règlements (CE) n os 789/2001 du Conseil, du 24 avril 2001, réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à l’examen des demandes de visa (JO L 116, p. 2), et 790/2001 du Conseil, du 24 avril 2001, réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en œuvre du contrôle et de la surveillance des frontières (JO L 116, p. 5, ci-après, ensemble, les «règlements attaqués»).

 

2

Par ordonnances du président de la Cour des 10 octobre et 8 novembre 2001, le royaume d’Espagne et le royaume des Pays-Bas ont été admis à intervenir au soutien des conclusions respectivement du Conseil de l’Union européenne et de la Commission.

Le cadre juridique

 

Les dispositions pertinentes du traité CE

 

3

L’article 202 CE dispose:

 

«En vue d’assurer la réalisation des objets fixés par le présent traité et dans les conditions prévues par celui-ci, le Conseil:

[…]
[…]
confère à la Commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit. Le Conseil peut soumettre l’exercice de ces compétences à certaines modalités. Il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, d’exercer directement des compétences d’exécution. Les modalités visées ci-dessus doivent répondre aux principes et règles que le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, aura préalablement établis.»

 

4

L’article 62 CE, qui figure sous le titre IV du traité, intitulé «Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes», prévoit:

 

«Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam:

 

[…]

 

2)
des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres qui fixent:

 

a)
les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les États membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures;

 

b)
les règles relatives aux visas pour les séjours prévus d’une durée maximale de trois mois, notamment:

 

i)
la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation;
ii)
les procédures et conditions de délivrance des visas par les États membres;
iii)
un modèle type de visa;

 

iv)
des règles en matière de visa uniforme;

 

[…]»

 

5

L’article 64, paragraphe 1, CE énonce:

 

 

«Le présent titre ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.»

 

6

L’article 67, paragraphe 1, CE dispose:

 

«Pendant une période transitoire de cinq ans après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, le Conseil statue à l’unanimité sur proposition de la Commission ou à l’initiative d’un État membre et après consultation du Parlement européen.»

 

La convention d’application de l’accord de Schengen, le manuel commun et les instructions consulaires communes

 

7

Aux termes de l’article 1 er du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne par le traité d’Amsterdam (ci-après le «protocole»), treize États membres de l’Union européenne sont autorisés à instaurer entre eux une coopération renforcée dans le domaine relevant du champ d’application de l’acquis de Schengen, tel que défini à l’annexe dudit protocole.

 

8

Font partie de l’acquis de Schengen ainsi défini, notamment, l’accord entre les gouvernements des États de l’union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985 (JO 2000, L 239, p. 13, ci-après l’«accord de Schengen»), ainsi que la convention d’application de l’accord de Schengen (JO 2000 L 239, p. 19, ci‑après la «CAAS»), qui a été signée le 19 juin 1990, y compris les décisions du comité exécutif institué par la CAAS.

 

9

Le titre II de la CAAS contient, à ses chapitres 2 et 3, les règles relatives respectivement au franchissement des frontières extérieures et aux visas.

 

10

Les modalités d’application desdites règles ont été fixées par le manuel commun (ci-après le «MC») en ce qui concerne les contrôles aux frontières et par les instructions consulaires communes adressées aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière (JO 2002, C 313, p. 1, ci après les «ICC») en ce qui concerne les demandes de visas. Les versions définitives des ICC et du MC ont été adoptées par le comité exécutif, en vertu de l’article 132 de la CAAS ainsi que sur le fondement des articles 3, paragraphe 1, 5, paragraphe 1, 6, paragraphe 3, 8, 12, paragraphe 3, et 17 de celle-ci, par décision du 28 avril 1999 concernant les versions définitives du Manuel commun et de l'Instruction consulaire commune [SCH/Com-ex (99) 13] (JO 2000, L 239, p. 317, ci-après la «décision 99/13»).

 

11

Le MC et les ICC contiennent à la fois des dispositions normatives détaillées et des instructions pratiques, destinées respectivement aux fonctionnaires qui effectuent les contrôles aux frontières extérieures des parties contractantes et aux agents consulaires de celles-ci en vue du traitement courant des demandes de visas.

 

12

S’agissant de certains aspects des ICC, il convient encore de se référer à plusieurs décisions du comité exécutif. Il s’agit des décisions du 16 décembre 1998 [SCH/Com-ex (98) 56] (JO 2000, L 239, p. 207, ci-après la «décision 98/56») et du 28 avril 1999 [SCH/Com-ex (99) 14] (JO 2000, L 239, p. 298, ci-après la «décision 99/14»), concernant la création d’un manuel des documents pouvant être revêtus d’un visa. En outre, la décision du comité exécutif du 21 novembre 1994 [SCH/Com-ex (94) 15 rév.] (JO 2000, L 239, p. 165, ci-après la «décision 94/15»), introduit une procédure informatisée de consultation des autorités centrales visées à l’article 17, paragraphe 2, de la CAAS.

 

13

En vertu de l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, du protocole, à compter de la date d’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, l’acquis de Schengen s’applique immédiatement aux treize États membres visés à l’article 1 er dudit protocole. La même disposition prévoit que le Conseil se substitue au comité exécutif dans l’exercice des fonctions de celui-ci.

 

14

En application de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, seconde phrase, du protocole, le Conseil a adopté, le 20 mai 1999, la décision 1999/436/CE déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l’acquis de Schengen (JO L 176, p. 17). Il résulte de l’article 2 de cette décision, lu en combinaison avec l’annexe A de celle-ci, que les articles 62 CE et 63 CE constituent les nouvelles bases juridiques de la décision 99/13, tandis que les articles 62, paragraphe 2, sous b), ii), CE, 62 CE et 62, paragraphe 2, sous b), CE constituent respectivement les nouvelles bases juridiques des décisions 98/56, 99/14 et 94/15.

 

La décision 1999/468/CE

 

15

Aux termes de l'article 1 er , premier alinéa, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23, ci-après la «seconde décision comitologie»),

 

«Les compétences d'exécution, à l'exception des cas spécifiques et motivés où l'acte de base réserve au Conseil le droit d'exercer directement certaines d'entre elles, sont conférées à la Commission conformément aux dispositions prévues à cet effet dans l'acte de base. Ces dispositions précisent les éléments essentiels des compétences ainsi conférées.»

 

Les règlements attaqués

 

16

À la suite de l’adoption de la décision 1999/436, il a été jugé opportun de définir, dans un acte communautaire, les procédures selon lesquelles les mesures d’exécution et de mise à jour du MC et des ICC devaient être prises.

 

17

À cet effet, le Conseil a approuvé les règlements n os 789/2001 et 790/2001 sur le fondement respectivement de l’article 62, points 2 et 3, CE et des articles 62, point 2, sous a) et b), CE et 67, paragraphe 1, CE.

 

18

Selon les deuxième à quatrième considérants du règlement n° 789/2001 et le deuxième considérant du règlement n° 790/2001, certaines «dispositions détaillées et modalités pratiques», relatives respectivement à l’examen des demandes de visas ainsi qu'à la mise en œuvre des contrôles frontaliers et de la surveillance des frontières extérieures, contenues respectivement dans les ICC et le MC ainsi que dans les annexes de ceux-ci, doivent être «régulièrement modifiées et mises à jour en fonction des besoins opérationnels» des autorités compétentes en la matière.

 

19

En ce sens, les règlements attaqués instituent deux procédures. D’une part, ils prévoient, à leur article 1 er , que certaines dispositions qui y sont énumérées peuvent être modifiées par le Conseil statuant à l’unanimité. D’autre part, l'article 2 desdits règlements institue une procédure par laquelle les États membres communiquent les modifications qu’ils souhaitent apporter à certaines dispositions ou parties des annexes énumérées des ICC et du MC au secrétaire général du Conseil qui communique ensuite ces modifications aux membres du Conseil et à la Commission.

 

Le règlement nº 789/2001

 

20

Aux termes du huitième considérant du règlement n° 789/2001:

 

«Du fait que les États membres ont un rôle renforcé en matière de développement de la politique des visas, qui témoigne de la sensibilité de ce domaine, en particulier en ce qui concerne les relations politiques avec les pays tiers, le Conseil se réserve le droit, durant la période transitoire de cinq ans visée à l’article 67, paragraphe 1, du traité, d’adopter, de modifier et de mettre à jour, à l’unanimité, les dispositions détaillées et modalités pratiques susmentionnées, en attendant qu’il examine les conditions dans lesquelles de telles compétences d’exécution seraient conférées à la Commission après la fin de ladite période transitoire.»

 

21

L’article 1 er , paragraphes 1 et 2, du même règlement prévoit:

 

«1. Le Conseil, statuant à l’unanimité, à l’initiative d’un de ses membres ou sur proposition de la Commission, modifie, le cas échéant, les parties II, III, V, VI, VII et VIII de l’ICC, ainsi que son annexe 2 (à l’exception de l’inventaire B et des exigences en matière de visas relatives aux pays visés dans l’inventaire A pour lesquels une consultation préalable n’est pas nécessaire), les parties I et III de son annexe 3 et ses annexes 6, 10, 11, 12, 13, 14 et 15.

 

2. Le Conseil, statuant à l’unanimité, à l’initiative d’un de ses membres ou sur proposition de la Commission, modifie, le cas échéant, l’introduction et les parties I, II et III du ‘Réseau de consultation Schengen – Cahier des charges’, ainsi que ses annexes 2, 2A, 3, 4, 5, 7 et 8.»

 

22

Les dispositions des ICC que le Conseil peut modifier en vertu de l’article 1 er du règlement n° 789/2001 portent sur les matières suivantes:

 

la représentation diplomatique ou consulaire compétente pour la demande de visa pour un séjour n’excédant pas trois mois (partie II des ICC);

 

la réception de la demande de visa pour un séjour n’excédant pas trois mois (partie III des ICC);
l’instruction de la demande et la décision relative à celle-ci (partie V des ICC);
la manière de remplir la vignette-visa (partie VI des ICC);
la gestion administrative et l’organisation du service des visas (partie VII des ICC);
la coopération consulaire au niveau local (partie VIII des ICC);
le régime de circulation applicable aux titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service ainsi qu’aux titulaires de laissez-passer délivrés par certaines organisations internationales intergouvernementales à leurs fonctionnaires (annexe 2 des ICC, à l’exception de l’inventaire B et des exigences en matière de visas relatives aux pays visés dans l’inventaire A pour lesquels une consultation préalable n’est pas nécessaire);
la liste commune des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation du visa aéroportuaire par l’ensemble des États membres qui sont parties contractantes à l'accord de Schengen (ci-après les «États Schengen»), les titulaires de documents de voyage délivrés par ces pays tiers étant également soumis à cette obligation (annexe 3, partie I, des ICC);
la liste des titres de séjour des États membres de l’Espace économique européen dont les titulaires sont exemptés de l’obligation de visa de transit aéroportuaire (annexe 3, partie III, des ICC);

 

la liste de consuls honoraires habilités, à titre exceptionnel et transitoire, à délivrer des visas uniformes (annexe 6 des ICC);
les instructions relatives à l’inscription de mentions dans la zone de lecture optique (annexe 10 des ICC);

 

les critères en fonction desquels les documents de voyage peuvent être revêtus d’un visa (annexe 11 des ICC);
les droits à percevoir, exprimés en euros, correspondant aux frais administratifs de traitement de la demande de visa (annexe 12 des ICC);
les indications sur la manière de remplir la vignette-visa (annexe 13 des ICC);
les obligations en matière d’information des parties contractantes lors de la délivrance de visas à validité territoriale limitée, d’annulation, d’abrogation et de réduction de la durée de validité du visa uniforme et de la délivrance de titres de séjour nationaux (annexe 14 des ICC);
les modèles des formulaires harmonisés pour les déclarations d’invitation, les déclarations/engagements de prise en charge ou les attestations d’accueil, élaborés par les parties contractantes (annexe 15 des ICC).

 

23

Par ailleurs, aux termes du dixième considérant du règlement n° 789/2001:

 

«Il est également nécessaire de prévoir une procédure selon laquelle les membres du Conseil et la Commission sont informés sans délai de toutes les modifications apportées au manuel des documents pouvant être revêtus d’un visa, au manuel concernant la délivrance de visas Schengen dans les pays tiers où tous les États Schengen ne sont pas représentés, aux annexes 6 et 9 du ‘Réseau de consultation Schengen –Cahier des charges’ et aux annexes de l’ICC qui sont constituées, en tout ou en partie, de listes d’informations factuelles qui doivent être fournies par chaque État membre conformément à ses propres règles, et qui ne peuvent donc être adoptées, modifiées ou mises à jour par un acte du Conseil.»

 

24

L’article 2 dudit règlement dispose:

 

 

«1. Chaque État membre communique au secrétaire général du Conseil les modifications qu’il souhaite apporter à l’ICC en ce qui concerne la partie III de son annexe 1, l’inventaire A de son annexe 2 (à l’exception des exigences en matière de visas relatives aux pays visés dans cet inventaire pour lesquels une consultation préalable est nécessaire) et l’inventaire B de son annexe 2, la partie II de son annexe 3 et ses annexes 4, 5, 7 et 9, au manuel des documents pouvant être revêtus d’un visa et au manuel concernant la délivrance de visas Schengen dans les pays tiers où tous les États Schengen ne sont pas représentés, ainsi qu’aux annexes 6 et 9 du ‘Réseau de consultation Schengen ‒ Cahier des charges’.

 

2.       Lorsqu’un État membre souhaite apporter une modification à l’annexe 4, 5B, 5C, 7 ou 9 de l’ICC, cet État membre soumet tout d’abord une proposition de modification aux autres États membres et leur donne l’occasion de présenter des observations sur la proposition.

 

3.       Les modifications apportées en application des paragraphes 1 et 2 sont réputées prendre effet à la date à laquelle le secrétaire général les communique aux membres du Conseil et à la Commission.»

 

25

Les dispositions des ICC qui, conformément à l’article 2 du règlement nº 789/2001, peuvent être modifiées par les États membres concernent les matières suivantes:

la liste des pays dont les ressortissants ne sont pas soumis à l’obligation de visa dans un ou plusieurs États Schengen, lorsqu’ils sont titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, mais sont soumis à cette obligation lorsqu’ils sont titulaires de passeports ordinaires (annexe 2, inventaire A, des ICC, à l’exception des exigences en matière de visas relatives aux pays visés dans cet inventaire pour lesquels une consultation préalable est nécessaire);

 

la liste des pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa dans un ou plusieurs États Schengen, lorsqu’ils sont titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, mais ne sont pas soumis à cette obligation lorsqu’ils sont titulaires de passeports ordinaires (annexe 2, inventaire B, des ICC);
la liste commune des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation du visa aéroportuaire par certains États Schengen seulement, les titulaires de documents de voyage délivrés par ces pays tiers étant également soumis à cette obligation (annexe 3, partie II, des ICC);
la liste des documents qui donnent droit à l’entrée sans visa (annexe 4 des ICC);
la liste des demandes de visa pour lesquelles est requise une consultation préalable avec l’autorité centrale de l’État membre saisi conformément à l’article 17, paragraphe 2, de la CAAS (annexe 5A des ICC);
la liste des demandes de visa pour lesquelles est requise une consultation préalable avec les autorités centrales des autres parties contractantes conformément à l’article 17, paragraphe 2, de la CAAS (annexes 5B et 5C des ICC);

 

les montants de référence (c’est-à-dire les moyens de subsistance suffisants) arrêtés annuellement par les autorités nationales en matière de franchissement des frontières (annexe 7 des ICC);
les informations qui, le cas échéant, doivent être remplies par les autorités dans la zone «observations» de la vignette-visa (annexe 9 des ICC);
certains aspects concernant la procédure informatisée de consultation aux fins de la délivrance de visas (annexes 6 et 9 du «Réseau de consultation Schengen – Cahier des charges»).

 

Le règlement nº 790/2001

 

26

Le cinquième considérant du règlement n° 790/2001, qui est libellé en des termes presque identiques au huitième considérant du règlement nº 789/2001, dispose:

 

«Du fait que les États membres ont un rôle renforcé en matière de développement de la politique des frontières, qui témoigne de la sensibilité de ce domaine, en particulier en ce qui concerne les relations politiques avec les pays tiers, le Conseil se réserve le droit, durant la période transitoire de cinq ans visée à l’article 67, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, d’adopter, de modifier et de mettre à jour, à l’unanimité, les dispositions détaillées et modalités pratiques susmentionnées, en attendant qu’il examine les conditions dans lesquelles de telles compétences d’exécution seraient conférées à la Commission après la fin de ladite période transitoire.»

 

27

L’article 1 er , paragraphe 1, du même règlement prévoit:

 

«Le Conseil, statuant à l’unanimité, à l’initiative d’un de ses membres ou sur proposition de la Commission modifie, le cas échéant, la partie I, points 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.3, 2.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.4, 4.1, 4.1.1, 4.1.2, et la partie II, points 1.1, 1.3, 1.4.1, 1.4.1 bis , 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.7, 1.4.8, 2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.8, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 et 6.11 du manuel commun, ainsi que l’annexe 9.»

 

28

Les dispositions du MC que le Conseil peut modifier en vertu de l’article 1 er du règlement nº 790/2001 portent sur les matières suivantes:

le franchissement de la frontière aux points de passage frontaliers autorisés (partie I, point 1.2, du MC);

 

le franchissement de la frontière en dehors desdits points (partie I, points 1.3, 1.3.1 et 1.3.3, du MC);
la liste, pour chaque pays, des documents reconnus comme valables pour le franchissement des frontières extérieures et de ceux pouvant être revêtus d’un visa (partie I, point 2.1, du MC);
la description technique de la vignette-visa figurant à l’annexe 6 du MC (partie I, point 3.1.2, de celui-ci);
les modèles de vignette-visa comportant des mentions possibles prévues à l’annexe 7 du MC (partie I, point 3.1.3, de celui-ci);
la règle selon laquelle «[l]es mentions imprimées sur la vignette sont rédigées en langue anglaise, française et dans les langues nationales respectives» (partie I, point 3.1.4, du MC);
la règle selon laquelle «[l]es principes et procédures en matière d’information des parties contractantes lors de la délivrance de visas à validité territoriale limitée, de l’annulation, l’abrogation et la réduction de la durée de validité du visa uniforme et de la délivrance de titres de séjour nationaux sont décrits dans l’annexe 8a» (partie I, point 3.2.4, du MC);

 

les justificatifs ou éléments servant à établir la vraisemblance des motifs d’entrée qui peuvent être invoqués (partie I, points 4.1, 4.1.1 et 4.1.2 , du MC);
les agents qui sont habilités à exécuter les mesures de contrôle et de surveillance (partie II, point 1.1, du MC);

 

les modalités du contrôle (partie II, point 1.3, du MC);
certaines dispositions détaillées au sujet des modalités du refus d’entrée (partie II, points 1.4.1, 1.4.1 bis et 1.4.4 à 1.4.8, du MC);
les dispositions détaillées au sujet de l’apposition de cachets (partie II, point 2.1, du MC)
certaines dispositions détaillées au sujet de la surveillance des frontières extérieures en dehors des points de passage et en dehors des heures d’ouverture de ceux-ci (partie II, points 2.2.2, 2.2.3 et 2.2.4, du MC);

 

la liste des renseignements devant être consignés sur un registre (partie II, point 2.3, du MC);
le contrôle de la circulation routière (partie II, point 3.1, du MC)
le contrôle de la circulation ferroviaire (partie II, point 3.2, du MC)
la procédure déterminant le lieu du contrôle des personnes et des bagages à main en ce qui concerne le trafic aérien civil international (partie II, point 3.3.1, du MC);

 

des modalités additionnelles au sujet du contrôle des personnes en ce qui concerne le trafic aérien civil international (partie II, points 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4 et 3.3.5, du MC);
la procédure de contrôle dans les aérodromes (partie II, point 3.3.6, du MC);
la règle selon laquelle «[a]fin de prévenir les risques, il faut contrôler, dans les aéroports et les aérodromes, les passagers de vols intérieurs pour lesquels il n’est pas établi avec certitude qu’ils sont en provenance ou à destination exclusives des territoires des parties contractantes sans atterrissage sur le territoire d’un État tiers» (partie II, point 3.3.7, du MC);
le contrôle du trafic maritime, à l’exclusion des liaisons régulières par transbordeur, de la navigation de plaisance, de la pêche côtière et de la navigation intérieure (partie II, point 3.4, du MC);

 

le contrôle de la navigation sur les eaux intérieures (partie II, point 3.5, du MC);

 

l’échange d’informations (partie II, point 4.1, du MC);

 

le détachement de fonctionnaires de liaison (partie II, point 4.2, du MC);

 

la délivrance d’un visa à la frontière (partie II, points 5.2 à 5.6, du MC);

 

les règles spéciales au sujet du contrôle des pilotes d’aéronefs et des autres membres d’équipages (partie II, point 6.4, du MC);

 

les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des marins (partie II, point 6.5, du MC);

 

les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service (partie II, point 6.6, du MC);

 

les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des travailleurs frontaliers (partie II, point 6.7, du MC);

 

les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des mineurs (partie II, point 6.8, du MC);

 

les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des voyages en groupes (partie II, point 6.9, du MC);
les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des étrangers qui introduisent une demande d’asile à la frontière (partie II, point 6.10, du MC);
les règles spéciales arrêtées au sujet du contrôle des membres d’organisations internationales (partie II, point 6.11, du MC);
le modèle de visa pour des séjours de longue durée (annexe 9 du MC).
29

Le septième considérant du règlement n° 790/2001, dont le libellé est analogue à celui du dixième considérant du règlement n° 789/2001, énonce:

 

 

«Il est également nécessaire de prévoir une procédure selon laquelle les membres du Conseil et de la Commission sont informés sans délai de toutes les modifications apportées aux annexes du manuel commun qui sont constituées, en tout ou en partie, de listes d’informations factuelles qui doivent être fournies par chaque État membre conformément à ses propres règles, et qui ne peuvent donc être adoptées, modifiées ou mises à jour par un acte du Conseil.»

 

30

L’article 2 du règlement n° 790/2001 dispose:

 

«1. Chaque État membre communique au secrétaire général du Conseil les modifications qu’il souhaite apporter au point 1.3.2 de la partie I, ainsi qu’aux annexes 1, 2, 3, 7, 12 et 13 du manuel commun.

 

2. Les modifications apportées en application du paragraphe 1 sont réputées prendre effet à la date à laquelle le Secrétaire général les communique aux membres du Conseil et à la Commission.»

31

Les dispositions du MC qui, conformément à l’article 2 du règlement n° 790/2001, peuvent être modifiées par les États membres portent sur les matières suivantes:

la règle selon laquelle «[l]es ressortissants du Royaume de Belgique, du Royaume de Danemark, de la République française, du Grand-Duché de Luxembourg et du Royaume des Pays-Bas sont autorisés à franchir en tout point les frontières de l’État dont ils ont la nationalité» (partie I, point 1.3.2, du MC);

 

les points de passage autorisés au sens de la partie I, point 1.2, du MC (annexe 1 de celui-ci);
les modèles de vignette-visa au sens de la partie I, point 3.1.3, du MC (annexe 7 de celui-ci);
les modèles de feuilles séparées, c’est-à-dire les autorisations tenant lieu de visas (annexe 12 du MC);
les modèles de cartes délivrées par le ministère des Affaires étrangères (annexe 13 du MC).

 

32

Il convient de relever que les annexes 2 et 3 du MC, qui sont visées à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 790/2001, ont été abrogées par la décision 2002/352/CE du Conseil, du 25 avril 2002, concernant la révision du Manuel commun (JO L 123, p. 47).

 


Sur le recours

 

33

À l’appui de son recours, la Commission invoque deux moyens. Le premier est tiré de la violation des articles 202 CE et 1 er de la seconde décision comitologie, en ce que, aux articles 1 er des règlements attaqués, le Conseil se serait réservé des compétences d’exécution de manière abusive et sans motivation suffisante. Le second moyen est tiré de la violation de l’article 202 CE en ce que les articles 2 des règlements attaqués attribuent compétence aux États membres pour modifier eux-mêmes, d'une part, certains points des ICC et certaines décisions du comité exécutif complétant celles-ci ainsi que, d'autre part, des points du MC.

 

Sur le premier moyen, relatif à la réserve de compétences en faveur du Conseil

 

Argumentation des parties

 

34

Le premier moyen comporte deux branches. Par la première branche de ce moyen, la Commission soutient que le Conseil n’a pas démontré que les mesures d’exécution prévues par les règlements attaqués ont un caractère spécifique tel qu’il pourrait justifier l’exercice de compétences d’exécution par ce dernier. Il ressortirait respectivement du huitième considérant du règlement nº 789/2001 et du cinquième considérant du règlement nº 790/2001 que le Conseil aurait fourni une motivation «générique», susceptible de couvrir un domaine entier des ICC et du MC, plutôt qu'une mesure spécifique.

 

35

En effet, lesdits considérants ne préciseraient ni la nature ni le contenu des compétences d’exécution en cause, lesquels démontreraient la nécessité pour le Conseil d'exercer lui-même de telles compétences, la seule référence à la politique des visas et à la surveillance des frontières en général ne pouvant suffire à établir la spécificité des mesures à prendre.

 

36

De même, une justification tirée tant du «rôle renforcé des États membres», qui, selon la Commission, ne pourrait se rapporter qu’à la circonstance que ces derniers peuvent prendre des initiatives législatives dans le cadre du titre IV du traité, que de la sensibilité, en particulier au niveau des relations politiques avec les États tiers, des questions relatives à la surveillance des frontières et à la délivrance des visas, ce qui expliquerait précisément ce rôle renforcé des États membres, pourrait valoir pour toute mesure d’exécution qui serait adoptée dans le cadre dudit titre IV.

 

37

Enfin, la référence à la période transitoire de cinq ans visée à l’article 67, paragraphe 1, CE, et l’engagement du Conseil d’examiner les «conditions dans lesquelles de telles compétences d’exécution seraient conférées à la Commission» après la fin de cette période confirmeraient clairement que la raison pour laquelle le Conseil s’est réservé des compétences d’exécution ne tiendrait pas à la nature ou au contenu des actes de base, mais au fait que ces derniers relèvent du titre IV du traité.

 

 

38

Par la seconde branche du premier moyen, la Commission estime que, indépendamment du caractère spécifique des mesures d’exécution, le Conseil a méconnu l’obligation de motivation prévue à l'article 253 CE. Une motivation fondée, d’une part, sur les particularités institutionnelles du titre IV du traité et, d’autre part, sur le caractère sensible des politiques concernées ne saurait justifier la décision du Conseil de se réserver les compétences d’exécution prévues par les règlements attaqués.

 

39

S’agissant des particularités institutionnelles du titre IV du traité, la Commission fait valoir que des matières telles que les frontières extérieures, le droit d’asile, l’immigration et la coopération judiciaire en matière civile, qui relevaient précédemment du titre VI du traité sur l’Union européenne, ont été «communautarisées».

40

Certes, les États membres auraient le pouvoir de prendre des initiatives législatives pendant une période transitoire de cinq ans, prévue à l’article 67, paragraphe 1, CE, et l’article 68 CE contiendrait des dispositions dérogatoires en ce qui concerne la procédure prévue à l'article 234 CE. Toutefois, les dispositions particulières ou dérogatoires du titre IV du traité CE ne sauraient empêcher le recours aux procédures de «comitologie» mises en œuvre en vertu de l’article 202 CE

 

41

Par ailleurs, même s’il fallait admettre le caractère sensible des domaines relatifs à la surveillance des frontières et à la délivrance des visas, la Commission fait valoir qu’elle est en mesure de traiter de tels sujets et que, en tout état de cause, elle ne saurait agir sans avoir associé les États membres à la prise de décision conformément aux procédures de «comitologie». La Commission souligne le rôle institutionnel que lui reconnaît le traité en ce qui concerne les relations avec les États tiers, notamment au stade de la négociation des accords externes. Elle relève également que certains aspects de la politique des visas, en particulier la désignation des États dont les ressortissants doivent être munis d’un visa, entraient déjà dans le cadre communautaire avant l’adoption du traité d’Amsterdam. Enfin, selon elle, lesdits domaines ne touchent que des questions de procédure et de forme.

 

42

Le Conseil soutient, à titre liminaire, que les ICC et le MC sont des instruments hybrides en ce sens qu’ils contiendraient, l’un et l’autre, à la fois des dispositions de nature législative, exécutoire et factuelle. Les règlements attaqués tiendraient compte de cette particularité en prévoyant trois procédures différentes pour modifier les ICC et le MC. Selon le onzième considérant du règlement nº 789/2001 et le huitième considérant du règlement nº 790/2001, les dispositions de nature normative ne pourraient être amendées que conformément aux dispositions pertinentes du traité CE; celles ayant un caractère exécutoire ne pourraient l’être que conformément à la procédure énoncée à l’article 1 er de chacun des règlements attaqués et seules les modifications de ces dispositions pourraient être considérées comme des mesures d’exécution; enfin, les informations de nature factuelle ne pourraient être modifiées que conformément à la procédure prévue à l’article 2 de chacun desdits règlements.

 

43

Le Conseil observe également, à titre liminaire, que le contenu des ICC et du MC présente de nombreux points communs en raison du fait que les autorités compétentes en matière de visas et celles compétentes pour la surveillance des frontières doivent souvent consulter les mêmes informations dans le cadre de leur mission respective, ce qui expliquerait la similarité des procédures mises en place par les règlements attaqués.

 

44

En réponse au premier moyen, le Conseil fait valoir que le huitième considérant du règlement nº 789/2001 et le cinquième considérant du règlement nº 790/2001 indiquent clairement que la réserve de compétences d’exécution porte spécifiquement sur les modifications de certaines «dispositions détaillées et modalités pratiques» figurant dans les ICC et le MC. La nature et le contenu de ces dispositions seraient décrits plus en détail dans les considérants qui précèdent, à savoir les premier, deuxième et cinquième considérants du règlement nº 789/2001, ainsi que les premier et deuxième considérants du règlement nº 790/2001. Par conséquent, la motivation avancée n’aurait pas un caractère général et ne saurait couvrir la totalité des mesures prises dans le cadre du titre IV du traité. À cet égard, le Conseil précise qu’il a déjà adopté un grand nombre d’actes fondés sur ce titre, y compris dans le domaine des visas, sans qu’il se soit réservé des compétences d’exécution.

 

45

Le Conseil soutient que les considérations qui l’ont amené à se réserver, en l’occurrence, des compétences d’exécution sont les mêmes que celles qui ont conduit les auteurs du traité d’Amsterdam à reconnaître aux États membres, pendant une période initiale de cinq années, un pouvoir d’initiative dans le cadre du titre IV du traité CE. Les mêmes raisons auraient également conduit le Conseil à prévoir que les modifications et mises à jour des mesures en question ne peuvent être décidées qu’à l’unanimité.

 

46

À cet égard, le Conseil souligne que, lors de l’adoption des règlements attaqués, l’incorporation de l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne et la reconnaissance à la Communauté de nouvelles compétences dans le domaine de la politique des visas et celui du contrôle des frontières étaient toutes récentes.

 

47

Ce serait précisément parce que la décision de se réserver des compétences d’exécution constitue l’exception et non la norme que le Conseil, malgré la sensibilité de la matière, a indiqué qu’il examinerait les conditions dans lesquelles de telles compétences seraient conférées à la Commission à l’issue de la période transitoire de cinq ans visée à l’article 67, paragraphe 1, CE. Le Conseil soutient que le délai de trois ans qui restait à courir avant le terme de cette période était un délai raisonnable pour lui permettre d’évaluer si les considérations qui l’avaient initialement conduit à se réserver des compétences d’exécution étaient toujours pertinentes.

 

48

Le Conseil conteste qu’il se soit réservé des compétences d’exécution au motif que les mesures en question relèvent du titre IV du traité. Il aurait d’ailleurs adopté, depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, de nombreuses mesures, dans les domaines visés par ce titre, qui contiennent des dispositions de «comitologie».

 

Appréciation de la Cour

 

49

À titre liminaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 1 er , paragraphe 1, de la seconde décision comitologie, les compétences d’exécution sont conférées à la Commission à l’exception des cas spécifiques et motivés où l’acte de base réserve au Conseil le droit d’exercer directement certaines d’entre elles. En cela, cette disposition se borne à reprendre les exigences énoncées à la fois aux articles 202, troisième tiret, CE et 253 CE.

 

50

À cet égard, ainsi que la Cour l’a jugé dans son arrêt du 24 octobre 1989, Commission/Conseil (16/88, Rec. p. 3457, point 10), depuis les modifications apportées par l’Acte unique européen à l’article 145 du traité CE (devenu article 202 CE), le Conseil ne peut se réserver d’exercer directement des compétences d’exécution que dans des cas spécifiques, décision qu’il doit motiver de façon circonstanciée.

 

51

Cela signifie que le Conseil est tenu de dûment justifier, en fonction de la nature et du contenu de l’acte de base à mettre en œuvre ou à modifier, une exception à la règle selon laquelle, dans le système du traité, lorsqu’il y a lieu de prendre, au niveau communautaire, des mesures d’exécution d’un acte de base, c’est à la Commission qu’il incombe normalement d’exercer cette compétence.

 

52

En l’occurrence, le Conseil s’est explicitement référé, au huitième considérant du règlement n° 789/2001 et au cinquième considérant du règlement n° 790/2001, au rôle renforcé des États membres en matière de visas et de surveillance des frontières, ainsi qu’à la sensibilité de ces domaines, en particulier en ce qui concerne les relations politiques avec les États tiers.

 

53

Il est incontestable que de telles considérations sont à la fois générales et succinctes. Toutefois, analysées dans le contexte dans lequel elles doivent être replacées, elles sont de nature à révéler clairement la justification de la réserve d’exécution effectuée en faveur du Conseil et à permettre à la Cour d’exercer son contrôle.

 

54

En effet, force est de constater, en premier lieu, que, avant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, laquelle a précédé de deux années l’adoption des règlements attaqués, la politique des visas – sous réserve de la détermination des États tiers dont les ressortissants doivent être munis d’un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres, telle que prévue à l'article 100 C, paragraphe 1, du traité CE (abrogé par le traité d'Amsterdam) – ainsi que la politique des frontières extérieures échappaient globalement à la compétence de la Communauté européenne, mais relevaient des procédures organisées dans le cadre du titre VI du traité sur l’Union européenne.

 

55

En deuxième lieu, le titre IV du traité CE comporte, aux articles 67 CE et 68 CE, des dispositions dérogatoires ou particulières, à caractère évolutif, en ce qui concerne les procédures d’élaboration du droit dérivé et de renvoi préjudiciel. Ainsi, l’article 67, paragraphes 1 et 2, CE prévoit une période transitoire de cinq ans, après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, durant laquelle, en principe, le Conseil statue à l’unanimité sur proposition de la Commission ou à l’initiative d’un État membre et après consultation du Parlement. Après cette période, le Conseil légifère sur proposition de la Commission uniquement et peut, en statuant à l’unanimité, rendre la procédure visée à l’article 251 CE applicable à tous les domaines couverts par ledit titre IV ou à certains d’entre eux seulement et adapter les dispositions relatives aux compétences de la Cour de justice.

 

56

Des dispositions de cette nature témoignent de la spécificité de la matière couverte par les règlements attaqués, laquelle, jusqu’au 1 er mai 1999, relevait pour l’essentiel des procédures organisées dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européenne, les auteurs du traité CE n’ayant pas voulu reconnaître d’emblée un monopole d’initiative à la Commission dans cette matière.

 

57

En troisième lieu, les dispositions limitativement énumérées à l'article 1 er des règlements attaqués ont un contenu nettement circonscrit. S’il est vrai qu’elles représentent une partie importante des ICC et du MC, il n’en demeure pas moins qu’elles n’épuisent nullement la matière des visas et du contrôle des frontières extérieures.

 

58

En quatrième lieu, il ressort du huitième considérant du règlement n° 789/2001 et du cinquième considérant du règlement n° 790/2001 que le Conseil s’est engagé à examiner les conditions dans lesquelles les compétences d’exécution réservées par ces règlements pourraient être conférées à la Commission après une période transitoire de trois années.

 

59

Pour l’ensemble de ces raisons, qui ressortent à suffisance des considérants des règlements attaqués et du contexte dans lequel ils s’insèrent, il y a lieu de considérer que le Conseil a pu raisonnablement estimer qu’il se trouvait dans un cas spécifique et a dûment motivé, conformément à l’article 253 CE, la décision de se réserver, à titre transitoire, la compétence d’exécuter un ensemble de dispositions limitativement énumérées des ICC et du MC.

 

60

La circonstance que le huitième considérant du règlement n° 789/2001 et le cinquième considérant du règlement n° 790/2001 sont libellés en des termes presque identiques n’est pas, à elle seule, de nature à remettre en cause cette conclusion, compte tenu précisément des liens étroits qui existent indéniablement entre le domaine des visas et celui du contrôle des frontières.

 

61

Dans ces conditions, le premier moyen invoqué par la Commission au soutien de son recours doit être rejeté.

 

Sur le second moyen, relatif à la compétence d’exécution conférée aux États membres

 

Argumentation des parties

 

62

Par son second moyen, la Commission soutient que la procédure de modification ou de mise à jour des ICC et du MC par les États membres, prévue à l'article 2 des règlements attaqués, est contraire à l’article 202 CE. En effet, cette dernière disposition, qui permettrait seulement au Conseil de se réserver des compétences d’exécution ou de les confier à la Commission, n’autoriserait pas une telle procédure.

 

63

Elle ajoute que, même si ladite procédure concerne des informations de nature factuelle détenues par les États membres, celles-ci sont contenues dans des instruments dont, en vertu de la décision 1999/436, la base juridique est constituée par des dispositions du traité CE, de telle sorte que les modifications de ces instruments doivent se conformer aux règles institutionnelles normales.

 

64

Le Conseil rétorque que les modifications apportées aux ICC et au MC en application de l'article 2 des règlements attaqués ne peuvent pas être qualifiées de mesures d’exécution, mais relèvent d’un mécanisme d’échange d’informations. En effet, il s’agirait, ainsi qu’il ressort du dixième considérant du règlement n° 789/2201 et du septième considérant du règlement n° 790/2001, d’informations factuelles qui ne peuvent être fournies que par chaque État membre. Partant, l’article 202 CE serait dépourvu de pertinence.

 

Appréciation de la Cour

 

65

Il ressort clairement de l'article 2 des règlements attaqués que, nonobstant l’emploi du verbe «souhaiter», chaque État membre peut lui-même modifier, parfois en concertation avec les autres États membres, le contenu de certaines dispositions ou annexes des ICC et du MC. En effet, aux termes du dixième considérant du règlement n° 789/2001 et du septième considérant du règlement n° 790/2001, «les membres du Conseil et la Commission sont informés sans délai de toutes les modifications apportées […]», ce qui implique que la compétence de modification appartient aux États membres.

 

66

À cet égard, il convient de constater que, si l'article 202, troisième tiret, CE régit la question de la mise en œuvre de façon uniforme des actes de base du Conseil ou de ce dernier et du Parlement européen et, ainsi, la répartition des compétences d'exécution entre le Conseil et la Commission, ladite disposition ne concerne pas la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres.

 

67

Il y a lieu d'examiner si, pour la mise en œuvre de certaines dispositions ou annexes des ICC et du MC, le Conseil était tenu d'avoir recours aux procédures communautaires ou si la compétence pour modifier ces dispositions ou annexes pouvait, sans porter atteinte au droit communautaire, être conférée aux États membres.

 

68

En l’occurrence, le Conseil fait valoir que les dispositions susceptibles d’être modifiées par les États membres ne comportent que des informations de nature factuelle que seuls ces derniers sont en mesure de fournir utilement.

 

69

À cet égard, il convient de rappeler que les ICC et le MC ont été adoptés par le comité exécutif à une époque où la matière concernée relevait de la coopération intergouvernementale. Leur incorporation dans le cadre de l'Union européenne, à compter de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, n'a pas eu pour effet, par elle-même, de priver aussitôt les États membres des compétences qu'ils étaient habilités à exercer en vertu desdits actes pour assurer leur bonne application.

 

70

Dans ce contexte bien particulier et transitoire, dans l'attente des développements de l'acquis de Schengen dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne, il ne saurait être reproché au Conseil d’avoir établi une procédure de transmission par les États membres des modifications qu’ils sont autorisés à apporter, unilatéralement ou en concertation avec les autres États membres, à certaines dispositions des ICC ou du MC dont le contenu dépend exclusivement d’informations qu’ils sont les seuls à détenir. Un tel grief ne pourrait utilement prospérer que s’il était établi que la procédure ainsi mise en œuvre est de nature à nuire à l’application efficace ou correcte des ICC ou du MC.

 

71

Force est cependant de constater que la Commission, qui n’a pas contesté le caractère factuel des informations contenues dans les dispositions susceptibles d’être modifiées par les États membres ni la circonstance qu’elles ne peuvent être utilement fournies que par ces derniers, n’a pas démontré, ni même tenté d'établir, pour chacune de ces dispositions, qu’il convenait de recourir à une procédure de mise à jour uniforme des ICC et du MC afin de garantir leur bonne application. Elle s’est bornée à examiner à titre d'exemple, dans son mémoire en réplique, les annexes 4 et 5 des ICC.

 

72

Dans ces conditions, la Cour estime devoir limiter son contrôle à l’appréciation de la légalité de l’article 2 du règlement n° 789/2001 en ce qu’il vise les annexes 4 et 5 des ICC, seules examinées par la Commission dans ses mémoires.

 

73

À cet égard, il ressort de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 789/2001 que, lorsqu’un État membre souhaite apporter une modification notamment aux annexes 4, 5B et 5C des ICC, il soumet tout d’abord une proposition en ce sens aux autres États membres qui peuvent présenter des observations.

 

74

S’agissant, d’une part, de l’annexe 4 des ICC, comportant une liste de documents délivrés par chaque État membre et donnant droit à l’entrée sans visa, la Commission fait valoir que, selon l’article 21, paragraphes 1 et 2, de la CAAS, les ressortissants d'États tiers, titulaires d’un titre de séjour ou d’une autorisation provisoire de séjour délivrés par une partie contractante, peuvent, sous couvert de ce titre et d’un document de voyage délivré par cette même partie contractante, circuler librement pendant une période maximale de trois mois à l’intérieur de la zone Schengen.

 

75

S’il est vrai qu’une modification de la liste de l’annexe 4 des ICC a une répercussion immédiate sur les conditions dans lesquelles ledit article 21, paragraphes 1 et 2, s’applique, il n’en demeure pas moins que, aux termes du paragraphe 3, du même article, «[l]es Parties contractantes communiquent au Comité exécutif [auquel s'est substitué le Conseil, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du protocole] la liste des documents qu’[elles] délivrent valant titre de séjour ou autorisation provisoire de séjour et document de voyage au sens du présent article».

 

76

Or, rien ne permet d’affirmer, à la lecture de ladite disposition et en l’absence de toute autre disposition communautaire qui aurait modifié sur ce point le régime de la CAAS, avant l’adoption des règlements attaqués, que, dès lors que la liste des documents en cause a été communiquée au comité exécutif (ou au Conseil), les États membres ne sont plus compétents pour déterminer la nature des documents valant titre de séjour ou autorisation provisoire de séjour.

 

77

En conséquence, la Commission n’a pas établi que la modification de l’annexe 4 des ICC nécessitait le recours à une procédure uniforme de mise à jour.

 

78

S’agissant, d’autre part, de l’annexe 5 des ICC, concernant les hypothèses visées à l’article 17, paragraphe 2, de la CAAS, dans lesquelles la délivrance d’un visa est subordonnée à la consultation de l’autorité centrale de la partie contractante saisie, ainsi que, le cas échéant, des autorités centrales des autres parties contractantes, il convient de constater, en premier lieu, que, conformément au point 2.1 de la partie II des ICC, la consultation de l’autorité centrale nationale, par la représentation diplomatique ou consulaire qui instruit la demande de visa, est prévue «dans les cas et selon les modalités et délais fixés par la loi et la pratique nationales». L’annexe 5A des ICC mentionne précisément ces cas.

 

79

Or, la Commission n'est pas parvenue à démontrer la raison pour laquelle le recours à une procédure uniforme pour la mise à jour de l’annexe 5A des ICC aurait été nécessaire pour la bonne application du point 2.1 de la partie II des ICC, compte tenu du renvoi aux lois et pratiques nationales opéré par cette disposition.

 

80

En deuxième lieu, le point 2.2 de la partie II des ICC concerne les cas dans lesquels la représentation diplomatique ou consulaire saisie d'une demande de visa doit solliciter l’autorisation de sa propre autorité centrale, laquelle devra préalablement consulter les autorités centrales compétentes d’une ou de plusieurs autres parties contractantes. Ce point prévoit que, «[t]ant que la liste définitive des cas de consultation mutuelle n’aura pas été arrêtée par le comité exécutif [auquel s'est substitué le Conseil], la liste annexée aux présentes instructions communes sera utilisée». Cette liste figure précisément à l’annexe 5B.

 

81

Or, la Commission, qui ne conteste pas qu’il appartient à chaque État membre de déterminer les demandes de visa pour lesquelles est requise une consultation préalable des autorités centrales des autres parties contractantes, n’a pas établi la raison pour laquelle, dans l’attente d’une liste définitive des cas de consultation mutuelle établie par le Conseil, le recours à une procédure uniforme aurait été nécessaire pour la bonne application du point 2.2 de la partie II des ICC et, en particulier, pour la mise à jour de l’annexe 5B de celles-ci.

 

82

En troisième lieu, le point 2.3 de la partie II des ICC, qui renvoie à la liste établie à l’annexe 5C de celles-ci, concerne les cas dans lesquels une demande de visa est introduite auprès d'une ambassade ou d'un poste consulaire d'un État Schengen qui représente un autre État Schengen.

 

83

La Commission n’a pas démontré ni même tenté d'établir la raison pour laquelle le recours à une procédure uniforme aurait été nécessaire pour la bonne application du point 2.3 de la partie II des ICC et, en particulier, pour la mise à jour de l’annexe 5C de celles-ci.

 

84

En conséquence, il y a lieu d'écarter également le second moyen invoqué par la Commission à l'appui de son recours.

 

85

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le recours de la Commission doit être rejeté dans sa totalité.

 


Sur les dépens

 

86

Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

 

Par ces motifs, la Cour (assemblée plénière) déclare et arrête:

 

1)
Le recours est rejeté.

 

2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.

 

 

Signatures

 


 

1
Langue de procédure: l'anglais.
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