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Communication de la Commission européenne du 23 octobre 2007 sur le rôle d'Eurojust et du Réseau Judiciaire européen dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme dans l'Union européenne - COM/2007/0644 final

 

Communication de la Commission européenne du 23 octobre 2007 sur le rôle d'Eurojust et du Réseau Judiciaire européen dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme dans l'Union européenne

 

COM/2007/0644 final 

 

Le Conseil européen, dans le Programme de La Haye[2], a invité la Commission à réfléchir sur le développement d'Eurojust. Dans cette perspective, les acteurs judiciaires impliqués dans la coopération judiciaire ont participé à une réflexion à Vienne en septembre 2006[3]. Le Réseau judiciaire européen (ci-après RJE)[4] a contribué à cette prospective[5]. Eurojust a délivré une contribution à ce projet d'avenir. Dans ses conclusions adoptées le 13 juin dernier[6], le Conseil a invité à nouveau la Commission à présenter sa Communication sur le rôle d’Eurojust et du RJE.

 

1. Bilan positif mais mitigé de la transposition de la Décision

 

Outre le bilan juridique de la transposition de la Décision[7], la Commission souhaite souligner le bilan opérationnel positif d'Eurojust. En 2006, 771 dossiers opérationnels ont été enregistrés. Ceci représente une augmentation de 31% par rapport à 2005.[8] La qualité et la rapidité du traitement des affaires sont reconnues. Toutefois, le développement d'Eurojust doit s'accompagner d'une clarification et d'un renforcement des pouvoirs des Membres Nationaux (ci-après MN) et d’un pouvoir accru du Collège. Afin d'atteindre cet objectif, la Décision pourrait être modifiée.

Améliorations possibles

 

2. Accorder des pouvoirs plus larges aux MN

 

L'absence de cohérence des pouvoirs des MN est préjudiciable au renforcement de la coopération. L'importance d'Eurojust exige l'adoption de dispositions nationales rendant explicites les pouvoirs des MN et du Collège. Une décision administrative choisissant le MN, décrivant son statut et faisant un inventaire sommaire de ses compétences ne suffit pas à lui donner une autorité ni au sein de l’institution judiciaire nationale ni au niveau européen.

Les MN n'ont que rarement des pouvoirs d'autorité à l'égard de leurs autorités nationales. Seuls certains EM permettent à leur MN de requérir l’ouverture d’une enquête[9]. Si la plupart des MN peuvent suggérer la mise en place d’une JIT, très peu d'entre eux peuvent négocier la mise en place d’une telle équipe, et encore moins l'ordonner[10]. Plus de la moitié des MN gardent des pouvoirs judiciaires dans leur pays d'origine[11]. Les prérogatives liées à cette compétence ne sont guère utilisées[12] en raison de la nature spécifique des activités de l'entraide pénale internationale et de la présence insuffisante sur le territoire national.

Les demandes de renseignements présentées par les autorités judiciaires des EM s'exercent exclusivement dans le cadre de demandes d'entraide judiciaire qui sont destinées à alimenter des enquêtes et des procédures judiciaires en cours dans leur pays. Eurojust n'a pas suffisamment d'activités de renseignement proactif. L'accès à l'information est fondamental. L'installation des projets E-POC I et II financés dans le cadre du programme AGIS a permis l'installation d'un réseau sécurisé de communication interne. Le projet E-POC III, en cours d'expérimentation[13], permettra des échanges sécurisés d'informations. L'accès aux informations contenues dans le SIS II permettra aux MN de remplir plus aisément leur mission. Chaque EM devra développer des instruments juridiques permettant aux MN l'accès aux fichiers nationaux des personnes détenues, au casier judiciaire national et aux fichiers des empreintes ADN[14].

Les articles 9(4) et 13 de la Décision ainsi que l'article 2 de la Décision Terrorisme[15] exigent que les MN reçoivent, dès qu'elles sont connues, les informations des EM. Tous les EM ne s'acquittent pas pleinement de ces obligations. Le Conseil a récemment[16] exhorté les autorités judiciaires nationales à transmettre plus rapidement les informations à Eurojust dans les cas complexes et sérieux[17]. Certains EM ont imposé une obligation d’information de leur représentation nationale pour les affaires transnationales, ce qui met celle-ci en mesure de développer des initiatives et de rapprocher des dossiers grâce à la banque de données Eurojust. Cette pratique mériterait d’être encouragée par une modification de la Décision.

 

Propositions

 

La durée de mandat des MN varie d'un an à une durée indéterminée. La majorité est nommée avec un mandat de trois ans, renouvelable une fois[18]. Une harmonisation de la durée de présence du MN au sein d'Eurojust devrait être fixée à 3 ans au minimum afin de permettre à Eurojust de connaître une certaine stabilité. La possibilité de révocation devrait être écartée. L'article 9(1) doit être modifié en ce sens.

Il serait également important que le MN soit de manière permanente affecté à Eurojust et dispose au minimum d'un (ou de plusieurs) adjoint(s) qui puisse le seconder en vue d'assurer une permanence et participer pleinement aux travaux du Collège. Le renforcement des bureaux nationaux serait crucial car il conditionne la capacité opérationnelle d’Eurojust. L'article 2(2) doit être précisé en ce sens. De plus, la Commission encourage Eurojust et les EM à recourir à des experts nationaux. L'article 30(2) le prévoit déjà.

La définition d’une base commune de pouvoirs minimum semble nécessaire. Le rôle des MN n'est pas de supplanter les services ministériels ou juridictionnels nationaux qui gèrent au quotidien les demandes d'entraide pénale internationale. Les MN ont vocation à intervenir sur les plans opérationnels, juridiques et techniques tout en mettant leur expérience pratique au service de l'amélioration de l'efficacité de l'entraide et d'autres formes de coopération. La Commission encourage donc les EM à développer leur pratique dans ce sens.

Développements qui pourraient être considérés:

Le MN devrait pouvoir, avec l'autorité judiciaire nationale:

- en cas de besoin ou d'urgence, recevoir, transmettre et veiller à la bonne exécution des demandes émanant des juridictions nationales.

Ces tâches sont prévues à l'article 6 a) v) et 6 g). Seule la "surveillance de l'exécution des demandes" devrait être ajoutée.

- en cas de difficultés d'exécution, demander, via le MN concerné, à l’autorité judiciaire concernée un complément d’exécution, suggérer des investigations ou des recherches complémentaires.

Il conviendrait d’étendre le champ de l'article 6 a) i) qui permet déjà au MN de demander à ses propres autorités d’entreprendre une enquête.

- suggérer des mesures d’investigations particulières sur des faits précis au procureur ou au juge saisi.

Il serait souhaitable que cette possibilité soit prévue à l’article 6.

- être informé préalablement à la décision de mise en place d’une JIT.

La mise en place d'une JIT est prévue par l'article 6 a) iv). Informer systématiquement Eurojust préalablement à la mise en place lui permettrait de demander à être impliqué par les autorités nationales dans les JIT susceptibles de les intéresser, ce qui permettrait d’éviter les problèmes qui peuvent surgir plus tard.

- être informé, dans la mesure où cela est nécessaire, en cas d'implication de deux autres EM, de la mise en place d'une livraison surveillée, d’une action infiltrée ou d’une enquête discrète et chargé de les surveiller et de les contrôler.

- bénéficier d’une information spontanée, précoce, complète et continue sur toutes les affaires criminelles impliquant trois Etats au moins, ainsi que deux Etats au moins pour les infractions particulièrement graves (terrorisme et traite des êtres humains) dans la mesure où cela est nécessaire à l’accomplissement des tâches d’Eurojust.

Cette demande avait été formulée par la Commission dans sa Communication de 2000.

- transmettre cette information au MN d'un Etat non informé mais impliqué de fait.

Cette tâche est couverte par l'article 13 (2) qui devait être modifié de manière à inclure l'Etat non informé mais impliqué de fait.

- recevoir des autorités judiciaires nationales tous les jugements concernant les affaires de blanchiment d'argent, de crime organisé et de traite des êtres humains en sus des dossiers de terrorisme, pour des affaires transnationales dans la mesure où cela est nécessaire à l’accomplissement des tâches d’Eurojust.

Cette fourniture d'informations rentre déjà dans le cadre de l'article 6 a) v) qui nécessite d'être clarifié.

Pour l'ensemble de ces tâches, les demandes d’informations faites par les MN ne devraient pas demeurer sans réponse. Le secret de l’enquête judiciaire ne devrait pas pouvoir être opposé au MN de l’Etat concerné pour refuser une transmission de l'information. Le niveau de protection des données personnelles prévu par la Décision dans ses articles 14 à 25 apporte un niveau de protection suffisant.

En outre, la Commission examinera à plus long terme, dans le cadre des possibilités d'une nouvelle base juridique, comment renforcer considérablement les pouvoirs des MN, et notamment les possibilités d'un rôle accru pour le MN dans le cadre :

- du déclenchement des affaires pénales, en particulier celles relatives à des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union;

- de la mise en place et de la participation à une équipe commune d'enquête;

- de la prise de mesures d'enquête spécifiques.

- Les pouvoirs du Collège

Le Collège dispose des mêmes pouvoirs que ceux dévolus aux MN et assume aussi des tâches spécifiques.

L'enregistrement des dossiers nouveaux sur requête des EM dans le Case Management System[19] est une étape importante dans le recueil et la transmission de l'information. Le Collège souligne par sa décision d’acceptation du dossier sa politique pénale et les orientations qu'il entend donner.

Comme le MN, le Collège est compétent pour statuer sur les conflits de juridictions (Article 7 a) ii)) et sur les mandats d'arrêt concurrents[20]. S'il est vrai que les quelques décisions prononcées à ce jour ont toutes été acceptées, les décisions du Collège ne s'imposent pas légalement à ces EM.

Cette sous-utilisation de l’Article 7 peut s'expliquer, soit parce que les EM ont estimé qu'une saisine du Collège n'était pas nécessaire, soit parce que les EM sont parvenus à résoudre leurs différends éventuels sans devoir recourir à l'avis du Collège. Les EM ignorent souvent la dimension véritable de l’affaire, faute de regroupements effectués au niveau européen, bien que l'enregistrement des données dans la base Eurojust soit désormais possible et encouragé.

Le rôle du Collège dans la mise en place des JIT est limité dans la mesure où les EM n'associent encore que rarement Eurojust à la mise en place et à la surveillance de telles équipes. A ce jour, sur 18 JIT conclues,[21] Eurojust n'a été impliqué que dans 3 dossiers.

La faible implication du Collège dans les dossiers opérationnels s'explique par l'absence de dossiers initiés directement par le Collège, ce dernier n'étant saisi qu'en cas de conflits entre les EM sur la démarche à suivre. Toutefois si Eurojust disposait d'informations plus étendues, le Collège pourrait assumer ces missions telles que confiées par la Décision, ceci non seulement dans le cas de demandes visées à l'Article 7 mais également dans tous les autres cas de saisine du Collège.

 

Propositions

 

Le Collège devrait également bénéficier de pouvoirs élargis. Si les actions de coordination ou de gestion de l'entraide pénale doivent prioritairement être gérées par le MN, le Collège pourrait devenir une enceinte de règlement des conflits entre EM. Le Collège devrait pouvoir renforcer son rôle de médiateur pour prévenir et aider à résoudre les conflits de compétence entre les EM.

En outre, la Commission examinera à plus long terme, dans le cadre des possibilités d'une nouvelle base juridique, les conditions et modalités selon lesquelles le Collège pourra :

- trancher les conflits de compétence entre les EM, ainsi que les conflits en matière d'application des instruments de reconnaissance mutuelle;

- déclencher des enquêtes dans un EM et proposer des poursuites sur son territoire, ainsi qu'être impliqué dans des mesures d'enquête spécifiques;

- déclencher une enquête pénale au niveau européen en particulier sur des faits relatifs à des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union .

- Modifications de la structure d'Eurojust

L'article 29(1) devrait être modifié de manière à ce que la nomination du Directeur Administratif ne requière plus l'unanimité du Collège mais seulement une majorité de 2/3. L'article 29(1) devrait aussi prévoir dans le comité de sélection la présence d'un membre de la Commission. 

 

3. Eurojust et les autres acteurs de la coopération judiciaire en matière pénale

 

Les relations d'Eurojust avec ses partenaires doivent être clarifiées et simplifiées.

 

4. Les relations avec le RJE et les magistrats de liaison

 

5. Le RJE

 

Le RJE a facilité la coopération judiciaire entre les EM, par sa structure horizontale et flexible. C'est un outil précieux notamment par la mise en place d'un site internet sur les systèmes judiciaires européens.

Les différences d'organisation du réseau au sein des EM, les difficultés linguistiques, les difficultés juridiques liées à la coopération internationale et les interférences fréquentes avec les compétences d'Eurojust justifient une réorganisation du RJE.

Afin de renforcer et améliorer la coopération entre Eurojust et le RJE, la Commission envisage la structure suivante.

Le point de contact national prévu par l'Action Commune serait également le correspondant national du MN d'Eurojust dans son pays, tel que mentionné à l'article 12 de la Décision. Ce correspondant national, basé sur le territoire national, serait membre de l’équipe du MN d'Eurojust. Il gèrerait avec les autorités judiciaires nationales les différents points de contacts répartis sur le territoire national et serait le relais de la politique de communication d’Eurojust sur le territoire national. Il serait également le représentant national des points de contact pour tout échange avec le Secrétariat du RJE. Le point de contact national serait compétent pour aider les autres points de contact sur son territoire en cas de difficulté. Ce point de contact national serait le contact privilégié du MN d'Eurojust sur son territoire, sans que soit remis en cause la règle de la communication directe du MN avec ses autorités judiciaires en charge des procédures qui est un facteur fondamental d'efficacité. Cette structure existe déjà dans certains pays et a fait preuve de son efficacité, la Commission souhaite donc que cela soit généralisé.

Cette proposition exige la modification de l'article 26(2) ainsi que de l'article 12. Le rôle de ce coordinateur national sera de transmettre systématiquement au MN d'Eurojust les cas multilatéraux dont il pourrait avoir connaissance, les cas bilatéraux complexes qui n'ont pu être résolus correctement et à brefs délais par les points de contact. En tant que membre de l'équipe des MN, il devra faire en sorte de transmettre tous les cas relevant de la compétence d'Eurojust dans les plus brefs délais au MN.

La Commission estime qu’Eurojust aurait vocation à héberger outre le secrétariat du RJE, les secrétariats des réseaux opérationnels de nature judiciaire tels que le réseau des points de contact terrorisme, le réseau CARIN et le réseau génocide[22].

 

6. Les magistrats de liaison

 

La nomination de magistrats de liaison par les EM pour améliorer la coopération bilatérale connaît des sorts variables selon les Etats. Cet instrument de coopération reconnu par une action commune en 1996[23] est utilisé de manière différente par les EM[24]. Cette pratique, qui reste toutefois minoritaire[25], complète utilement la coopération judiciaire internationale. . Dans le futur, Eurojust pourrait désigner lui-même des magistrats de liaison dans des pays tiers pour faciliter la coopération entre les EM et le pays dans lequel ils seraient nommés. Ces magistrats auraient des fonctions équivalentes à celles des magistrats de liaison NO et US actuellement en poste à Eurojust.

 

7. Le renforcement de la coopération avec Europol

 

Depuis la signature d'un accord de coopération[26], Eurojust n'a cessé d'améliorer ses liens avec Europol. La qualité du travail accompli par ces partenaires dans l'organisation de réunions d'experts en matière de JIT doit être soulignée.[27] Le 7 juin 2007, un Memorandum of Understanding (MoU) mettant en place un réseau de communication sécurisé a été signé. Il permettra d'accroître l'échange d'informations entre Eurojust et Europol.

L’entrée en vigueur du Protocole du 27 novembre 2003 modifiant la Convention Europol[28] le 18 avril 2007 permettra un accès facilité aux fichiers d'analyse d'Europol (AWF) et une participation plus grande dans ces analyses.

La coopération est encore inégale entre Eurojust et les différents bureaux de liaison nationaux à Europol. Un renforcement des liens doit être systématisé et les échanges d’informations avec ces bureaux doivent être améliorés.

Ce développement de la coopération Eurojust-Europol n'exige pas la modification de l'article 26 dans la mesure où les règles de protection des données permettent à Eurojust d'échanger des informations de manière satisfaisante.

 

8. Le renforcement de la coopération avec la Commission (OLAF)

 

La coopération entre Eurojust et l'OLAF[29] a été concrétisée suite à la signature[30] d'un MoU qui devrait être modifié par l'adoption d'un arrangement de coopération. Les domaines de compétences d'Eurojust et de l'OLAF sont complémentaires[31]. L'échange d'information, tant opérationnelle que stratégique, est nécessaire pour valoriser les synergies potentielles entre le service d'investigation spécialisé en matière de fraude communautaire qu'est l'OLAF, et le service de coopération judiciaire qu'est Eurojust. Aussi, la Commission considère-t-elle qu'il est nécessaire de prévoir dans la Décision des dispositions instaurant la possibilité d'un échange régulier d'informations à un stade suffisamment précoce. Des règles compatibles de protection des données devraient participer au développement d'une coopération plus étroite.

La nomination de points de contacts et la mise en place de rencontres régulières à des fins d'échange d'information et de formation doivent être poursuivies.

 

9. Le renforcement de la coopération avec Frontex

 

La protection des frontières extérieures de l'UE, terrestres ou maritimes est un sujet intéressant non seulement l'immigration clandestine, mais aussi la criminalité organisée comme le trafic de drogue ou le trafic d'êtres humains.

En l'absence d'obstacles juridiques, la signature d'un accord de coopération est à encourager entre Frontex et Eurojust.

 

10. La coopération avec les pays tiers

 

Eurojust a développé des contacts avec les pays tiers afin de faciliter et d’intensifier la coopération entre autorités judiciaires.

Sur la base de l’article 27, Eurojust a signé des accords de coopération[32]permettant un échange d’informations et de données personnelles sur des dossiers opérationnels et une participation aux réunions de coordination. Ces accords se sont concrétisés par l’envoi de procureurs de liaison NO et US au sein d’Eurojust. La négociation d’accords de coopération avec d’autres pays est en cours[33]. Lorsqu’il n’est pas possible de négocier des accords de coopération, Eurojust cherche à développer un réseau de points de contacts, notamment en Méditerranée[34] et avec le réseau IBER-RED.

 

Conclusion

 

La mise en œuvre de ces mesures, par modification de la Décision, permettrait à Eurojust de développer son potentiel de coopération et de s'affirmer ultérieurement comme un acteur essentiel de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme en Europe.

Eurojust se doit de devenir une structure plus forte, reconnue par l'ensemble des EM qui doivent consolider les pouvoirs de leurs membres et du Collège par une transposition intégrale de la Décision et par un renforcement des pouvoirs qui leur sont accordés. C'est ainsi que la lutte contre le crime transfrontière et la création d'un véritable espace de justice, liberté et de sécurité en Europe progressera.

 

[1] Décision du 6.3.2002, JO L 63/1.

[2] 3.3.2005, JO C 53/1.

[3] Document 14123/06 du 19.10.2006, Eurojust 48, LIMITE.

[4] Action Commune du 29.06.1998, JO L 191/4 du 7.7.1998.

[5] Vision Paper du 19.09.2006, document 6053/07 EJN 6.

[6] Conclusions du Conseil, document 9920/07 COPEN 73.

[7] Voir tableaux en annexe

[8] Rapports annuels Eurojust 2004, 2005 et 2006.

[9] BG, LT, MT, PT, SI, SK, FI, SE

[10] CZ, DE, MT, SE.

[11] BG, CZ, EE, IE, CY, LV, LT, MT, PL, RO, SI, SK, FI, SE, UK (pour ce dernier, uniquement en cas d’urgence liée à l’incapacité de l’autorité compétente).

[12] Informations recueillies auprès d'Eurojust au 1er juin 2007.

[13] Entre IT, FR, PL, RO et SI.

[14] Résolution du Conseil du 9 juin 1997 relative à l'échange des résultats des analyses d'ADN, JO C 193/2 du 24.06.1997.

[15] Décision 2005/671/JAI du Conseil du 20.09.2005 sur l'échange d'informations et la coopération pour les infractions liées au terrorisme, JO L 253/22 du 29.9.2005.

[16] Conclusions du Conseil sur le 5ème rapport annuel d'activité d'Eurojust.

[17] Point 4 des Conclusions.

[18] BG, CZ, DE, IE, EL, ES, FR, LT, HU, PT, RO.

[19] En 2004, Eurojust a mis en place dans le cadre d’un programme AGIS (EPOC) un système de traitement des données automatisé (CMS) qui continue de se développer à l’aide de ce programme. La phase actuelle prévoit des solutions techniques pour établir des connections sécurisées avec les EM.

[20] Article 16(2) de la décision cadre sur le mandat d'arrêt européen, JO L 190, 18.7.2002.

[21] Chiffres au 15 mai 2007. Equipes conclues entre ES, FR, BE, NL, UK, DE, SK.

[22] Etabli par la Décision du Conseil du 13.6.2002, JO L 167 du 26.6.2002

[23] Action commune (96/277/JHA) du 22 avril 1996, JO L 105 du 27.4.1996

[24] Par exemple, la France a 11 magistrats de liaison alors que certains EM n'en ont pas.

[25] DE, EE, ES, FR, IT, NL, FI, UK.

[26] 9 juin 2004.

[27] Rapport Annuel Eurojust 2006 p. 17.

[28] Acte du Conseil du 27 novembre 2003, JO C2/1 du 6.1.2004.

[29] Créé par décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la COM du 28.04.1999, JO L 136 du 31.5.1999, p.20.

[30] Signature le 14.4.2003, non publié.

[31] Objectifs et tâches d'OLAF définis par le Règlement du Conseil (CE) n°1073/1999, JO L 136 du 31.5.1999, p.1 et le Règlement du Conseil (EURATOM) n° 1074/1999, JO L 136 du 31.5.1999, p. 8.

[32] NO, IS, et US au 15 juin 2007.

[33] Suisse, Croatie, Russie et Ukraine au 15 juin 2007.

[34] AL, MA, TN, JO, EG.

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