ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
30 mai 2013
Mehmet Arslan contre Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
«Espace de liberté, de sécurité et de justice – Directive 2008/115/CE – Normes et procédures communes en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Applicabilité aux demandeurs d’asile – Possibilité de garder en rétention un ressortissant de pays tiers après l’introduction d’une demande d’asile»
Dans l’affaire C-534/11,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Nejvyšší správní soud (République tchèque), par décision du 22 septembre 2011, parvenue à la Cour le 20 octobre 2011, dans la procédure
Mehmet Arslan
contre
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. M. Ilešič (rapporteur), président de chambre, MM. E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh, Mme C. Toader et M. C. G. Fernlund, juges,
avocat général: M. M. Wathelet,
greffier: M. M. Aleksejev, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 novembre 2012,
considérant les observations présentées:
– pour le gouvernement tchèque, par MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement allemand, par M. N. Graf Vitzthum, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement français, par MM. G. de Bergues et S. Menez, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement slovaque, par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement suisse, par M. D. Klingele, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par Mmes M. Condou-Durande et M. Šimerdová, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 31 janvier 2013,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO L 348, p. 98), lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Arslan, ressortissant turc arrêté et placé en rétention en République tchèque en vue de son éloignement administratif et ayant, lors de cette rétention, introduit une demande de protection internationale en application de la législation nationale relative à l’asile, à la Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (police de la République tchèque, direction régionale de la région d’Ústí, section «police des étrangers»), au sujet de la décision de cette dernière, du 25 mars 2011, de prolonger la rétention initiale de 60 jours pour une période supplémentaire de 120 jours.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2008/115
3 Les considérants 2, 4, 8, 9 et 16 de la directive 2008/115 énoncent:
«(2) Le Conseil européen [...] a recommandé la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement basée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux et de leur dignité.
[...]
(4) Il est nécessaire de fixer des règles claires, transparentes et équitables afin de définir une politique de retour efficace, constituant un élément indispensable d’une politique migratoire bien gérée.
[...]
(8) La légitimité de la pratique du retour par les États membres des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier est reconnue, à condition que soient en place des régimes d’asiles justes et efficaces qui respectent pleinement le principe de non-refoulement.
(9) Conformément à la [directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (JO L 326, p. 13)], le ressortissant d’un pays tiers qui a demandé l’asile dans un État membre ne devrait pas être considéré comme étant en séjour irrégulier sur le territoire de cet État membre avant qu’une décision négative sur sa demande ou une décision mettant fin à son droit de séjour en tant que demandeur d’asile soit entrée en vigueur.
[...]
(16) Le recours à la rétention aux fins d’éloignement devrait être limité et subordonné au respect du principe de proportionnalité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis. La rétention n’est justifiée que pour préparer le retour ou procéder à l’éloignement et si l’application de mesures moins coercitives ne suffirait pas.»
4 L’article 1er de la directive 2008/115, intitulé «Objet», prévoit:
«La présente directive fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, conformément aux droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit communautaire ainsi qu’au droit international, y compris aux obligations en matière de protection des réfugiés et de droits de l’homme.»
5 L’article 2, paragraphe 1, de cette directive, intitulé «Champ d’application», dispose:
«La présente directive s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre.»
6 L’article 3, point 2, de ladite directive définit la notion de «séjour irrégulier» comme étant «la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions [...] d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre».
7 L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115 prévoit que «[l]es États membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire [...]».
8 Aux termes de l’article 15 de ladite directive:
«1. À moins que d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives, puissent être appliquées efficacement dans un cas particulier, les États membres peuvent uniquement placer en rétention le ressortissant d’un pays tiers qui fait l’objet de procédures de retour afin de préparer le retour et/ou de procéder à l’éloignement, en particulier lorsque:
a) il existe un risque de fuite, ou
b) le ressortissant concerné d’un pays tiers évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement.
Toute rétention est aussi brève que possible et n’est maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise.
[...]
4. Lorsqu’il apparaît qu’il n’existe plus de perspective raisonnable d’éloignement pour des considérations d’ordre juridique ou autres ou que les conditions énoncées au paragraphe 1 ne sont plus réunies, la rétention ne se justifie plus et la personne concernée est immédiatement remise en liberté.
5. La rétention est maintenue aussi longtemps que les conditions énoncées au paragraphe 1 sont réunies et qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien. Chaque État membre fixe une durée déterminée de rétention, qui ne peut pas dépasser six mois.
6. Les États membres ne peuvent pas prolonger la période visée au paragraphe 5, sauf pour une période déterminée n’excédant pas douze mois supplémentaires, conformément au droit national, lorsque, malgré tous leurs efforts raisonnables, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison:
a) du manque de coopération du ressortissant concerné d’un pays tiers, ou
b) des retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires.»
La directive 2005/85
9 La directive 2005/85 a, en vertu de son article 1er, pour objet d’établir des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié. Elle régit essentiellement le dépôt des demandes d’asile, la procédure de traitement de ces demandes et les droits et obligations des demandeurs d’asile.
10 L’article 2 de cette directive prévoit notamment que, aux fins de celle-ci, on entend par:
«[...]
b) ‘demande’ ou ‘demande d’asile’, la demande introduite par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride et pouvant être considérée comme une demande de protection internationale de la part d’un État membre en vertu de la [convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n° 2545 (1954)], entrée en vigueur le 22 avril 1954]. Toute demande de protection internationale est présumée être une demande d’asile, à moins que la personne concernée ne sollicite explicitement un autre type de protection pouvant faire l’objet d’une demande séparée;
c) ‘demandeur’ ou ‘demandeur d’asile’, le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride ayant présenté une demande d’asile sur laquelle aucune décision finale n’a encore été prise;
d) ‘décision finale’, toute décision établissant si le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride se voit accorder le statut de réfugié [...] et qui n’est plus susceptible d’un recours formé dans le cadre du chapitre V de la présente directive, que ce recours ait ou n’ait pas pour effet de permettre à un demandeur de demeurer sur le territoire de l’État membre concerné en attendant son aboutissement, sous réserve de l’annexe III de la présente directive;
e) ‘autorité responsable de la détermination’, tout organe quasi juridictionnel ou administratif d’un État membre, responsable de l’examen des demandes d’asile et compétent pour se prononcer en premier ressort sur ces demandes, sous réserve de l’annexe I;
[...]
k) ‘rester dans l’État membre’, le fait de rester sur le territoire, y compris à la frontière, ou dans une zone de transit de l’État membre dans lequel la demande d’asile a été déposée ou est examinée.»
11 L’article 7 de ladite directive prévoit:
«1. Les demandeurs sont autorisés à rester dans l’État membre, aux seules fins de la procédure, jusqu’à ce que l’autorité responsable de la détermination se soit prononcée conformément aux procédures en premier ressort prévues au chapitre III. Ce droit de rester dans l’État membre ne constitue pas un droit à un titre de séjour.
2. Les États membres ne peuvent prévoir d’exception à cette règle que si, conformément aux articles 32 et 34, l’examen de la demande ultérieure n’est pas poursuivi ou si une personne est, le cas échéant, livrée à ou extradée vers, soit un autre État membre en vertu des obligations découlant d’un mandat d’arrêt européen [...] ou pour d’autres raisons, soit un pays tiers, soit une cour ou un tribunal pénal(e) international(e).»
12 L’article 18 de la même directive dispose:
«1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle demande l’asile.
2. Lorsqu’un demandeur d’asile est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide.»
13 L’article 23, paragraphe 4, de la directive 2005/85 prévoit:
«Les États membres peuvent également décider [...] qu’une procédure d’examen est prioritaire ou accélérée lorsque:
[...]
j) le demandeur ne dépose une demande qu’afin de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision antérieure ou imminente qui entraînerait son expulsion [...]
[...]»
14 L’article 39, paragraphe 1, de cette directive met à la charge des États membres l’obligation d’assurer aux demandeurs d’asile le droit à un recours effectif. Le paragraphe 3 de cette disposition est libellé en ces termes:
«Les États membres prévoient le cas échéant les règles découlant de leurs obligations internationales relatives:
a) à la question de savoir si le recours prévu en application du paragraphe 1 a pour effet de permettre aux demandeurs de rester dans l’État membre concerné dans l’attente de l’issue du recours;
b) à la possibilité d’une voie de droit ou de mesures conservatoires si le recours visé au paragraphe 1 n’a pas pour effet de permettre aux demandeurs de rester dans l’État membre concerné dans l’attente de l’issue de ce recours. [...]
[...]»
La directive 2003/9
15 La directive 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (JO L 31, p. 18), fixe notamment les conditions de séjour et de circulation des demandeurs d’asile. L’article 7 de cette directive dispose:
«1. Les demandeurs d’asile peuvent circuler librement sur le territoire de l’État membre d’accueil ou à l’intérieur d’une zone qui leur est fixée par cet État membre. La zone fixée ne porte pas atteinte à la sphère inaliénable de la vie privée et donne suffisamment de latitude pour garantir l’accès à tous les avantages prévus par la présente directive.
2. Les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur d’asile pour des raisons d’intérêt public ou d’ordre public ou, le cas échéant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande.
3. Lorsque cela s’avère nécessaire, les États membres peuvent obliger un demandeur à demeurer dans un lieu déterminé conformément à leur droit national, par exemple pour des raisons juridiques ou d’ordre public.
[...]»
16 Aux termes de l’article 21, paragraphe 1, de cette directive:
«Les États membres font en sorte que les décisions négatives quant à l’octroi des avantages prévus par la présente directive ou les décisions prises en vertu de l’article 7 qui affectent individuellement les demandeurs d’asile puissent faire l’objet d’un recours dans le cadre des procédures prévues dans le droit national. Il est prévu, au moins en dernière instance, la possibilité de voies de recours devant une instance juridictionnelle.»
Le droit tchèque
17 La directive 2008/115 a été transposée en droit tchèque principalement par une modification de la loi n° 326/1999 relative au séjour des étrangers sur le territoire de la République tchèque (ci-après la «loi n° 326/1999»).
18 En vertu de l’article 124, paragraphe 1, de la loi n° 326/1999, la police «est habilitée à placer en rétention un étranger de plus de 15 ans auquel a été notifiée l’ouverture d’une procédure d’éloignement administratif, vis-à-vis duquel a déjà été adoptée une décision définitive d’éloignement administratif, ou pour lequel un autre État membre de l’Union européenne a édicté une interdiction d’entrée valable pour le territoire des États membres de l’Union européenne et lorsque l’adoption de mesures particulières à des fins d’éloignement volontaire ne suffit pas» et si est remplie au moins l’une des conditions visées aux points b) et e) de ladite disposition, à savoir qu’«il existe un risque pour que l’étranger fasse échouer ou rende plus difficile l’exécution de la décision d’éloignement administratif», ou que «l’étranger est enregistré dans le système d’information des parties contractantes».
19 Selon l’article 125, paragraphe 1, de cette loi, la durée de la rétention ne peut, en principe, dépasser 180 jours.
20 L’article 127 de ladite loi dispose:
«1. Il doit être mis fin sans délai au placement en rétention
a) lorsque les motifs de la rétention ont cessé d’exister,
[...]
d) si l’étranger s’est vu accorder l’asile ou une protection subsidiaire, ou
e) si l’étranger s’est vu octroyer un permis de séjour de longue durée aux fins de sa protection sur le territoire.
2. Le dépôt d’une demande de protection internationale pendant la rétention ne constitue pas un motif justifiant la fin du placement en rétention.»
21 La directive 2005/85 a été transposée en droit tchèque essentiellement par une modification de la loi n° 325/1999 relative à l’asile. L’article 85a de cette loi prévoit:
«1) La déclaration aux fins d’une protection internationale met un terme à la validité du visa de longue durée ou du permis de séjour de longue durée accordé en application de la législation spécifique applicable.
2) Le statut juridique de l’étranger découlant de son placement dans un centre de rétention n’est pas affecté par une éventuelle déclaration aux fins d’une protection internationale ou par une éventuelle demande de protection internationale (article 10).
3) L’étranger qui a fait une déclaration aux fins d’une protection internationale ou a introduit une demande de protection internationale est, sous réserve du respect des conditions énoncées dans la législation spécifique applicable, tenu de demeurer dans le centre de rétention.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
22 Le 1er février 2011, M. Arslan a été arrêté par une patrouille de la police tchèque et placé en rétention. Le 2 février 2011, une décision d’éloignement a été prise à son encontre.
23 Par une décision du 8 février 2011, la durée de rétention de M. Arslan a été portée à 60 jours au motif notamment que, compte tenu de son comportement dans le passé, il pouvait être présumé qu’il ferait échec à la décision d’éloignement. Dans cette décision, il était exposé que l’intéressé était entré clandestinement dans l’espace Schengen, de manière à échapper aux contrôles aux frontières et qu’il avait séjourné successivement en Autriche et en République tchèque sans document de voyage ni visa. En outre, cette décision révélait que M. Arslan avait déjà été interpellé, au cours de l’année 2009, sur le territoire grec en possession d’un faux passeport et que, par la suite, il avait été renvoyé dans son pays d’origine et avait été introduit dans le système d’information Schengen comme une personne faisant l’objet d’une interdiction d’entrée sur le territoire des États de l’espace Schengen pour la période comprise entre le 26 janvier 2010 et le 26 janvier 2013.
24 Le même jour que celui de l’adoption de cette dernière décision, M. Arslan a déposé auprès des autorités tchèques une déclaration aux fins d’une protection internationale.
25 Par décision du 25 mars 2011, la rétention de M. Arslan a été prolongée de 120 jours au motif que cette prolongation était nécessaire à la poursuite des préparatifs de l’exécution de la décision d’éloignement de l’intéressé, compte tenu, en particulier, du fait que la procédure relative à la demande de protection internationale introduite par M. Arslan était encore en cours et qu’il était impossible d’exécuter la décision d’éloignement pendant la période d’examen de cette demande. Dans la décision du 25 mars 2011, il était indiqué que la demande de protection internationale avait été introduite dans le but d’entraver l’exécution de la décision d’éloignement. Cette décision révélait, par ailleurs, que, jusqu’à ce jour, l’ambassade de la République de Turquie n’avait pas encore établi de document de voyage de remplacement pour M. Arslan, ce qui était également de nature à empêcher l’exécution de la décision d’éloignement.
26 M. Arslan a introduit un recours contre cette décision de prolongation de sa rétention, en faisant notamment valoir que, au moment de l’adoption de celle-ci, il n’existait, au vu de sa demande de protection internationale, pas de perspective raisonnable que son expulsion puisse intervenir pendant la période de rétention maximale de 180 jours prévue par la loi n° 326/1999. Dans ce contexte, il annonçait que, dans l’hypothèse où sa demande de protection internationale serait rejetée, il ferait usage de toutes les possibilités de recours. Compte tenu de la longueur habituelle des procédures juridictionnelles relatives à ce type de recours, une exécution de la décision d’éloignement avant l’expiration de la durée maximale de rétention ne pouvait, à son avis, être envisagée de manière réaliste. Dans ces conditions, M. Arslan estimait que la décision du 25 mars 2011 était contraire à l’article 15, paragraphes 1 et 4, de la directive 2008/115 ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de 1’homme.
27 Ce recours ayant été rejeté par un arrêt du 27 avril 2011 de la juridiction de premier ressort, laquelle a notamment estimé que celui-ci était fondé sur une argumentation purement intéressée et spéculative, M. Arslan s’est pourvu en cassation devant la juridiction de renvoi en s’appuyant, en substance, sur les mêmes arguments que ceux invoqués en première instance.
28 Entre-temps, la demande de protection internationale a été rejetée par une décision du 12 avril 2011 du ministère de l’Intérieur tchèque, contre laquelle M. Arslan a introduit un recours.
29 Le 27 juillet 2011, il a été mis fin à la rétention de l’intéressé au motif que cette mesure avait atteint la durée maximale prévue par le droit national.
30 La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant au fait que le demandeur d’une protection internationale puisse, en application de la directive 2008/115, être légalement gardé en rétention. En particulier, elle se demande si cette directive ne doit pas être interprétée en ce sens qu’il faut mettre un terme à la rétention d’un étranger à des fins de retour lorsque ce dernier introduit une demande de protection internationale. Elle estime notamment qu’il résulte d’une interprétation systématique et téléologique des dispositions concernées que, en cas d’introduction d’une demande d’asile, la rétention ne peut se prolonger qu’à la condition que soit adoptée une nouvelle décision, fondée non pas sur la directive 2008/115, mais sur une disposition permettant spécifiquement le placement en rétention d’un demandeur d’asile. Cependant, cette juridiction exprime également la crainte qu’une telle interprétation favorise les recours abusifs aux procédures d’asile.
31 Dans ces conditions, le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Doit-on interpréter l’article 2, paragraphe 1, de la directive [2008/115], lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci, en ce sens que cette directive ne s’applique pas au ressortissant d’un pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale au sens de la directive [2005/85]?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, doit-il être mis un terme à la rétention de l’étranger à des fins de retour lorsque ce dernier introduit une demande de protection internationale au sens de la directive [2005/85] et qu’il n’existe pas d’autres motifs pour prolonger la rétention?»
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
32 Le gouvernement français exprime des doutes quant à la recevabilité de la demande de décision préjudicielle, au motif qu’il ne ressort pas de la décision de renvoi que M. Arslan ait contesté le fait que la directive 2008/115 lui soit applicable après l’introduction de sa demande d’asile. Dans ces conditions, la demande de décision préjudicielle aurait un caractère hypothétique.
33 À cet égard, il importe de rappeler d’emblée que, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêt du 26 février 2013, Melloni, C-399/11, point 28 et jurisprudence citée).
34 La présomption de pertinence qui s’attache aux questions posées à titre préjudiciel par les juridictions nationales ne peut être écartée qu’à titre exceptionnel, s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée des dispositions du droit de l’Union visées dans les questions n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, notamment, arrêt Melloni, précité, point 29 et jurisprudence citée).
35 Or, force est de constater que, en l’occurrence, il ne ressort pas de manière manifeste du dossier soumis à la Cour que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’ait aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, ou encore que le problème soulevé par le juge de renvoi soit de nature hypothétique.
36 En effet, tout d’abord, il apparaît, certes, que M. Arslan a contesté la prolongation de sa rétention non pas au motif de l’inapplicabilité de la directive 2008/115, mais notamment au motif que cette prolongation était contraire à l’article 15 de celle-ci en raison du fait que, compte tenu de la longueur de la procédure d’examen d’une demande d’asile, il n’existait pas de perspective raisonnable que son expulsion puisse intervenir pendant la période de rétention maximale autorisée par le droit tchèque. Il n’en demeure pas moins que, pour pouvoir déterminer si ladite prolongation enfreint ou non l’article 15 de la directive 2008/115, la juridiction de renvoi doit déterminer au préalable si cette directive reste applicable à la situation de M. Arslan après l’introduction de sa demande d’asile. Une réponse à la première question est donc nécessaire pour que celle-ci puisse se prononcer sur le bien-fondé de l’argument invoqué devant elle.
37 Ensuite, il ressort de la décision de renvoi que cette juridiction estime que, dans l’hypothèse où la directive 2008/115 ne trouverait plus à s’appliquer après l’introduction d’une demande d’asile, la rétention de M. Arslan aurait pu être maintenue uniquement sur la base d’une nouvelle décision adoptée sur le fondement de dispositions permettant spécifiquement le placement en rétention d’un demandeur d’asile, de sorte que la décision litigieuse serait illégale déjà pour ce motif. Or, il ne saurait être exclu que la juridiction de renvoi soit habilitée à relever un tel vice, le cas échéant même d’office.
38 Enfin, si la décision de renvoi mentionne le fait que, le 27 juillet 2011, il a été mis fin à la rétention de M. Arslan et si, suivant les informations additionnelles fournies par le gouvernement tchèque, celui-ci s’est enfui le lendemain de sa libération, il convient de constater qu’aucune de ces deux circonstances ne permet de présumer, sans la moindre indication en ce sens ni dans le dossier, ni de la part de la juridiction de renvoi, ni de celle de l’une des parties à la procédure devant la Cour, que la juridiction de renvoi ne serait, en vertu de son droit national, plus tenue de statuer sur le recours dont elle est saisie.
39 Dans ces conditions, la demande de décision préjudicielle doit être déclarée recevable.
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
40 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci, doit être interprété en ce sens que cette directive est inapplicable aux ressortissants de pays tiers qui ont introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85.
41 Les gouvernements allemand et suisse ainsi que la Commission européenne proposent une réponse affirmative à cette question, tandis que les gouvernements tchèque, français et slovaque estiment, en substance, que ladite directive peut s’appliquer, le cas échéant sous certaines conditions, également à un demandeur d’asile.
42 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, aux termes de son considérant 2, la directive 2008/115 poursuit la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement fondée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux ainsi que de leur dignité. Ainsi qu’il résulte tant de son intitulé que de son article 1er, la directive 2008/115 établit à cette fin des «normes et procédures communes» qui doivent être appliquées par chaque État membre au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (arrêt du 28 avril 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, Rec. p. I-3015, points 31 et 32).
43 En ce qui concerne le champ d’application de la directive 2008/115, l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci dispose qu’elle s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre. La notion de «séjour irrégulier» est définie par l’article 3, point 2, de cette directive comme «la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions [...] d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre».
44 Le considérant 9 de la directive 2008/115 précise à cet égard que, «[c]onformément à la directive [2005/85], le ressortissant d’un pays tiers qui a demandé l’asile dans un État membre ne devrait pas être considéré comme étant en séjour irrégulier sur le territoire de cet État membre avant qu’une décision négative sur sa demande ou une décision mettant fin à son droit de séjour en tant que demandeur d’asile soit entrée en vigueur».
45 En effet, la directive 2005/85, dont l’objet est, en vertu de son article 1er, l’instauration de normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié, établit à son article 7, paragraphe 1, le droit pour les demandeurs d’asile de rester, aux seules fins de la procédure d’asile, dans l’État membre dans lequel leur demande a été déposée ou est examinée, et cela jusqu’à ce que l’autorité responsable pour cet examen se soit prononcée en premier ressort sur cette demande.
46 L’article 7, paragraphe 2, de ladite directive ne permet d’exception à la règle contenue au paragraphe 1 de ce même article qu’à des conditions restrictives, à savoir, lorsqu’il s’agit non pas d’une première demande d’asile mais d’une demande ultérieure, dont l’examen n’est pas poursuivi, ou si le demandeur est livré à, ou extradé vers, soit un autre État membre, soit un pays tiers, soit une juridiction pénale internationale.
47 En outre, l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2005/85 donne à chaque État membre la possibilité d’étendre le droit établi par l’article 7, paragraphe 1, de celle-ci en prévoyant que l’introduction d’un recours contre la décision de l’autorité responsable en premier ressort a pour effet de permettre aux demandeurs d’asile de rester sur le territoire dudit État dans l’attente de l’issue de ce recours.
48 Partant, bien que ledit article 7, paragraphe 1, ne confère expressément pas de droit à un titre de séjour, mais laisse à la discrétion de chaque État membre la décision de délivrer ou non un tel titre, il ressort clairement des termes, de l’économie et de la finalité des directives 2005/85 et 2008/115 qu’un demandeur d’asile a, indépendamment de la délivrance d’un tel titre, le droit de demeurer sur le territoire de l’État membre concerné à tout le moins jusqu’à ce que sa demande ait été rejetée en premier ressort et ne saurait donc être considéré comme étant en «séjour irrégulier» au sens de la directive 2008/115, celle-ci visant à l’éloigner dudit territoire.
49 Il résulte de ce qui précède qu’il doit être répondu à la première question que l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci, doit être interprété en ce sens que cette directive n’est pas applicable à un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85, et ce pendant la période courant de l’introduction de ladite demande jusqu’à l’adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu’à l’issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision.
Sur la seconde question
50 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si, malgré l’inapplicabilité de la directive 2008/115 aux ressortissants de pays tiers ayant introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85, il est possible de maintenir en rétention un tel ressortissant qui a introduit ladite demande après avoir été placé en rétention en vertu de l’article 15 de la directive 2008/115 aux fins de son retour ou de son éloignement.
51 Les gouvernements allemand et suisse ainsi que la Commission considèrent que, dans un tel cas, la rétention peut se poursuivre lorsqu’elle est justifiée conformément aux normes du droit d’asile. Si les gouvernements tchèque, français et slovaque n’ont, au vu de la réponse qu’ils ont suggérée à la première question, pas répondu à cette seconde question, il découle de leurs observations qu’ils estiment que l’introduction d’une demande d’asile ne saurait avoir pour conséquence qu’il doit être mis fin à la rétention.
52 Ainsi que la Cour l’a déjà relevé, la rétention à des fins d’éloignement régie par la directive 2008/115 et la rétention ordonnée à l’encontre d’un demandeur d’asile, notamment en vertu des directives 2003/9 et 2005/85 et des dispositions nationales applicables, relèvent de régimes juridiques distincts (voir arrêt du 30 novembre 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, Rec. p. I-11189, point 45).
53 S’agissant du régime applicable aux demandeurs d’asile, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/9 établit le principe selon lequel les demandeurs d’asile peuvent circuler librement sur le territoire de l’État membre d’accueil ou à l’intérieur d’une zone qui leur est fixée par cet État membre. Le paragraphe 3 dudit article 7 précise toutefois que, lorsque cela s’avère nécessaire, les États membres peuvent obliger un demandeur d’asile à demeurer dans un lieu déterminé conformément à leur droit national, par exemple pour des raisons juridiques ou d’ordre public.
54 Aux termes de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2005/85, les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle demande l’asile et, conformément au paragraphe 2 de ce même article, lorsqu’un demandeur d’asile est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide. Un contrôle juridictionnel est également prévu à l’article 21 de la directive 2003/9 pour les décisions prises en vertu de l’article 7 de cette directive.
55 Cependant, ni la directive 2003/9 ni la directive 2005/85 ne procèdent, au stade actuel, à une harmonisation des motifs pour lesquels la rétention d’un demandeur d’asile peut être ordonnée. En effet, ainsi que le gouvernement allemand l’a observé, la proposition d’une liste établissant de manière exhaustive ces motifs a été abandonnée au cours des négociations ayant précédé l’adoption de la directive 2005/85 et ce n’est que dans le cadre de la refonte de la directive 2003/9, actuellement en voie d’adoption, qu’il est envisagé d’instaurer une telle liste au niveau de l’Union.
56 Par conséquent, il appartient pour l’instant aux États membres d’établir, dans le plein respect de leurs obligations découlant tant du droit international que du droit de l’Union, les motifs pour lesquels un demandeur d’asile peut être placé ou maintenu en rétention.
57 S’agissant d’une situation telle que celle en cause au principal, dans laquelle, d’une part, le ressortissant d’un pays tiers a été placé en rétention sur la base de l’article 15 de la directive 2008/115 au motif que son comportement suscitait la crainte que, en l’absence d’un tel placement, il s’enfuirait et ferait échec à son éloignement, et, d’autre part, la demande d’asile paraît avoir été introduite dans le seul but de retarder, voire de compromettre, l’exécution de la décision de retour adoptée à son encontre, il convient de constater que de telles circonstances sont effectivement susceptibles de justifier le maintien en rétention dudit ressortissant même après l’introduction d’une demande d’asile.
58 En effet, une disposition nationale qui permet, dans de telles conditions, de maintenir en rétention le demandeur d’asile est compatible avec l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2005/85 dès lors que cette rétention résulte non pas de l’introduction de la demande d’asile, mais des circonstances caractérisant le comportement individuel de ce demandeur avant et lors de l’introduction de cette demande.
59 Par ailleurs, dans la mesure où le maintien de la rétention apparaît dans de telles conditions objectivement nécessaire pour éviter que l’intéressé se soustraie définitivement à son retour, ce maintien est également admissible en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2003/9.
60 À cet égard, il convient de relever que, si la directive 2008/115 est inapplicable pendant le déroulement de la procédure d’examen de la demande d’asile, cela ne signifie nullement qu’il serait, de ce fait, mis définitivement fin à la procédure de retour, celle-ci pouvant se poursuivre dans l’hypothèse où la demande d’asile serait rejetée. Or, ainsi que l’ont observé les gouvernements tchèque, allemand, français et slovaque, il serait porté atteinte à l’objectif de cette directive, à savoir le retour efficace des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, s’il était impossible pour les États membres d’éviter, dans des conditions telles que celles exposées au point 57 du présent arrêt, que l’intéressé puisse, par l’introduction d’une demande d’asile, obtenir automatiquement sa remise en liberté (voir, par analogie, arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian, C-329/11, Rec. p. I-12695, point 30).
61 En outre, l’article 23, paragraphe 4, sous j), de la directive 2005/85 prévoit expressément que la circonstance que le demandeur ne dépose une demande qu’afin de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision antérieure ou imminente qui entraînerait son expulsion peut également être prise en compte dans le cadre de la procédure d’examen de ladite demande, cette circonstance pouvant justifier un examen accéléré ou prioritaire de celle-ci. La directive 2005/85 veille ainsi à ce que les États membres aient les instruments nécessaires à leur disposition pour pouvoir assurer l’efficacité de la procédure de retour en évitant que celle-ci soit suspendue au-delà de ce qui est nécessaire pour le bon traitement de la demande.
62 Il importe toutefois de préciser que le seul fait qu’un demandeur d’asile, au moment de l’introduction de sa demande, fasse l’objet d’une décision de retour et qu’il soit placé en rétention sur la base de l’article 15 de la directive 2008/115, ne permet pas de présumer, sans une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que celui-ci a introduit cette demande dans le seul but de retarder ou de compromettre l’exécution de la décision de retour et qu’il est objectivement nécessaire et proportionné de maintenir la mesure de rétention.
63 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il doit être répondu à la seconde question que les directives 2003/9 et 2005/85 ne s’opposent pas à ce que le ressortissant d’un pays tiers, qui a introduit une demande de protection internationale au sens de la directive 2005/85 après avoir été placé en rétention en vertu de l’article 15 de la directive 2008/115, soit maintenu en rétention sur la base d’une disposition du droit national lorsqu’il apparaît, à la suite d’une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que cette demande a été introduite dans le seul but de retarder ou de compromettre l’exécution de la décision de retour et qu’il est objectivement nécessaire de maintenir la mesure de rétention pour éviter que l’intéressé se soustraie définitivement à son retour.
Sur les dépens
64 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
1) L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci, doit être interprété en ce sens que cette directive n’est pas applicable à un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, et ce pendant la période courant de l’introduction de ladite demande jusqu’à l’adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu’à l’issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision.
2) Les directives 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres, et 2005/85 ne s’opposent pas à ce que le ressortissant d’un pays tiers, qui a introduit une demande de protection internationale au sens de la directive 2005/85 après avoir été placé en rétention en vertu de l’article 15 de la directive 2008/115, soit maintenu en rétention sur la base d’une disposition du droit national lorsqu’il apparaît, à la suite d’une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que cette demande a été introduite dans le seul but de retarder ou de compromettre l’exécution de la décision de retour et qu’il est objectivement nécessaire de maintenir la mesure de rétention pour éviter que l’intéressé se soustraie définitivement à son retour.
Signatures
Langue de procédure: le tchèque.
