1. CONTEXTE POLITIQUE

1. La première phase du régime d'asile européen commun s'est achevée avec l'adoption, le 1er décembre 2005, de la directive 2005/85 du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (directive relative aux procédures d'asile) [1] . Dans le programme de La Haye des 4 et 5 novembre 2004, le Conseil européen confirmait que dans sa deuxième phase, le régime d'asile européen commun aurait pour objectif la mise au point d'une procédure d'asile commune et d'un statut uniforme pour les personnes bénéficiant de l'asile ou d'une protection subsidiaire. Il appelait également de ses vœux la mise en place de structures appropriées associant les services d’asile des États membres en vue de favoriser une coopération pratique et fructueuse devant conduire à la réalisation de trois grands objectifs, à savoir: mettre au point une procédure européenne unique, compiler, examiner et utiliser en commun des informations sur les pays d'origine, et améliorer la coopération des États membres afin de faire face aux pressions particulières qui pèsent sur leur régime d'asile ou leur capacité d'accueil en raison, notamment, de leur situation géographique. Selon le programme de La Haye, ces structures devraient être transformées, sur la base d'une évaluation, en un bureau d'appui européen chargé de toutes les formes de coopération entre les États membres liées au régime d'asile européen commun.

2. La présente communication définit comment une coopération pratique entre les États membres peut étayer la réalisation des objectifs fixés lors du sommet de Tampere et dans le programme de La Haye. Des programmes de travail détaillés sont joints à la présente communication pour chacun des trois objectifs du programme de La Haye. Le contexte politique général est exposé à l'annexe A.

2. POURQUOI UNE COOPÉRATION PRATIQUE EST-ELLE IMPORTANTE?

3. Assurer de concert, en tant que Communauté, la gestion des questions d'asile est la raison d'être du régime d'asile européen commun. L'engagement de la Communauté dans ce domaine est lié à la nécessité, pour les États membres, de faire preuve de solidarité afin de s'attaquer à un problème épineux qui, dans une Union sans frontières intérieures, ne peut être efficacement résolu par des pays agissant isolément. La première phase du régime d'asile européen commun ainsi que l'introduction d'un cadre législatif commun imposent d'œuvrer en faveur d'une harmonisation, tant des dispositions législatives que des pratiques.

4. Une coopération pratique permettra aux États membres de se familiariser avec les régimes et les pratiques de leurs homologues et d'établir des relations de travail plus étroites entre les services d'asile au niveau opérationnel. Les domaines de collaboration pourront ensuite être élargis, parallèlement à l'instauration d'une confiance et d'un intérêt mutuel. La coopération pratique vise avant tout à améliorer la convergence des décisions prises par les États membres dans le cadre des règles fixées par la législation communautaire en matière d'asile. À cet égard, le renforcement de la coopération permettra de fournir une «boîte à outils commune» aux autorités compétentes des États membres, qui sont chargées de répondre aux besoins quotidiens et opérationnels des praticiens dans l'UE. L'utilisation de cette boîte à outils devrait permettre d'améliorer la qualité de tous les aspects de la gestion de l'asile dans les États membres, et notamment de la prise de décisions, conformément aux objectifs de La Haye. L'on pourra ainsi mieux évaluer l'application de la première phase du régime d'asile européen commun et asseoir le lancement des instruments de la deuxième phase sur une base solide.

5. Une amélioration de la qualité est dans l'intérêt tant des États membres que des demandeurs d'asile. Améliorer la qualité de la prise de décisions contribuera à harmoniser les règles du jeu dans l'UE et à créer un espace unique, qui offrira une protection aux personnes qui en ont besoin et prendra en charge de manière efficace et équitable les personnes qui ne sollicitent pas de protection. En utilisant les mêmes outils et en appliquant les mêmes garanties, les États membres prendront confiance dans leurs régimes respectifs et parviendront à des pratiques plus cohérentes.

3. METTRE EN œUVRE LES OBJECTIFS DE LA COOPÉRATION PRATIQUE

6. Compte tenu de la vaste portée des objectifs du programme de La Haye, il apparaît clairement que les activités nécessaires à leur réalisation ne pourront être menées à bien sans une coopération étroite entre les États membres. La Commission entend proposer la création d'un réseau doté d'un mandat clair de coopération dans chacun des domaines prioritaires recensés dans le programme de La Haye. Ce réseau de coopération en matière d'asile, qui devrait être géré par la Commission, servira de base à l'échange d'informations, à la promotion des meilleures pratiques et à l'établissement d'un registre de compétences afin d'améliorer la convergence des politiques en matière d'asile, de contribuer à une mise en œuvre harmonisée de la première phase du régime d'asile européen commun et à étayer la mise en place d'un régime d'asile européen commun à part entière.

7. Outre le mandat spécifique donné au réseau de coopération en matière d'asile, certaines des activités nécessaires à la réalisation des objectifs de La Haye, définies dans les annexes de la présente communication, pourraient être menées par la Commission; celle-ci s'appuierait pour ce faire sur les compétences techniques et les conseils de groupes d'experts ad hoc dans les domaines où elle a besoin de connaissances spécialisées pour préparer des modifications législatives ou besoin d'aide pour s'acquitter de ses fonctions de contrôle et d'évaluation. Ainsi, le réseau Eurasil[2] continuera à se réunir sous la forme d'un groupe d'experts afin de conseiller la Commission sur les activités liées aux informations sur les pays d'origine.

8. D'autres formes de coopération entre les États membres portant sur des questions spécifiques continueront à être couvertes par les programmes financiers, dans la mesure où elles contribuent à la réalisation des objectifs du programme de La Haye. Les travaux de la conférence des directeurs généraux des services d'immigration (CDGSI), dont les activités sont financées par des fonds communautaires, constituent un bon exemple de ces formes de coopération. La Commission, qui continuera à soutenir les activités de la CDGSI, examinera comment associer cette dernière à la mise en œuvre des activités envisagées dans la présente communication.

9. Pour chacun des objectifs définis dans le programme de La Haye, un certain nombre de mesures devront être prises, qui sont décrites en détail aux annexes B, C et D de la présente communication et exposées ci-dessous.

3.1. Procédure unique

10. La communication relative à la procédure unique [3] expose les raisons pour lesquelles l'UE devrait s'attacher à élaborer une telle procédure. Quant à la directive relative aux conditions requises [4] , elle fait obligation aux États membres d'évaluer les faits et les circonstances liés à une demande de protection internationale de manière identique pour les personnes prétendant au statut de réfugié et pour les personnes désirant bénéficier de la protection subsidiaire. La communication susmentionnée met également en exergue les lacunes potentielles en matière de protection concernant les demandes de protection internationale qui ne sont pas couvertes par les garanties de la directive relative aux procédures d'asile. Elle souligne les principaux avantages que peut apporter une procédure européenne unique en termes de rapidité, d'efficacité et d'amélioration des décisions prises.

11. La communication relative à une procédure unique propose une série de mesures susceptibles de favoriser la convergence des actions entreprises par les États membres pour faire en sorte que toutes les demandes de protection dans l'UE soient couvertes par les mêmes garanties procédurales. Elle prévoit une double approche pour élaborer une procédure unique d'évaluation de l'ensemble des demandes de protection couvertes par le droit communautaire. Cette approche devrait désormais être intégrée dans le cadre de la coopération pratique envisagée dans le programme de La Haye. La phase préparatoire de consultation, de débat et de préparation sur les mesures à prendre par les États membres pour unifier les procédures concernant les deux types de statuts définis dans la directive relative aux conditions requises devrait être suivie par une phase législative destinée à présenter, le cas échéant, des propositions de modification de la législation de la première phase. Les activités de lancement de la phase préparatoire, correspondant au « plan d'action guichet unique » de la communication relative à la procédure unique, sont présentées en détail à l'annexe B et résumées ci-dessous.

Les activités liées à la procédure unique devraient viser à: recenser les modifications à apporter aux pratiques administratives des États membres afin de pouvoir mettre en œuvre les instruments de la première phase; étudier les moyens d'améliorer la qualité et l'efficacité des régimes d'asile en intégrant tous les motifs possibles de protection dans une seule décision; définir les meilleures pratiques de gestion des ressources dans le cadre d'une procédure unique, y compris par des comparaisons de coûts et des exercices de jumelage. Le résultat de ces activités devrait guider l'élaboration de mesures législatives en vue notamment de veiller, au minimum, à ce que les garanties considérées comme applicables aux demandes de statut de réfugié dans la directive relative aux procédures d'asile soient étendues aux demandes de protection subsidiaire. 

- 3.2. Informations sur les pays d'origine

12. La collecte, le classement, l'examen et la présentation des informations sur les pays d'origine sont des composantes essentielles des processus et des décisions des États membres en matière d'asile. Ces informations permettent aux autorités nationales compétentes de vérifier les déclarations faites par les demandeurs en ce qui concerne leur besoin de protection et de déterminer s'ils doivent bénéficier d'une protection internationale. Il est donc indispensable de disposer d'un système d'informations sur les pays d'origine qui soit objectif, transparent et précis et qui fournisse rapidement des renseignements officiels et fiables afin de pouvoir déterminer si une personne doit bénéficier d'une protection internationale. Une convergence accrue en matière de collecte et d'analyse des informations sur les pays d'origine par les autorités nationales compétentes contribuerait à harmoniser les règles du jeu.

13. La coopération relative aux informations sur les pays d'origine constituera un élément central du mandat donné au réseau de coopération en matière d'asile. Cette coopération devrait avant tout viser à établir un point d'entrée commun permettant d'accéder aisément aux informations existantes. On pourrait pour ce faire créer un «portail commun» par lequel les autorités nationales pourraient accéder, via un guichet unique, à toutes les bases officielles d'informations sur les pays d'origine, à la législation des États membres, à la législation et à la jurisprudence nationales et communautaires pertinentes ainsi qu'à d'autres sources officielles d'information. Un «portail commun» constituerait une ressource supplémentaire utile, en particulier pour les États membres dont les moyens en termes d'informations sur les pays d'origine sont moins développés.

14. La Commission pourrait également proposer des orientations concernant la production des informations sur les pays d'origine, en tirant pleinement parti des conseils du groupe d'experts Eurasil. L'application de ces orientations aux informations sur les pays d'origine propres aux États membres constituerait un premier pas vers la réalisation de l'objectif à plus long terme d'une utilisation harmonisée de ces informations, conformément aux objectifs du programme de La Haye. À plus long terme, il conviendra d'envisager la mise en place d'une base de données européenne d'informations sur les pays d'origine, reposant sur des principes communautaires communs. Les activités destinées à élaborer une approche commune des informations sur les pays d'origine sont présentées en détail à l'annexe C et résumées ci-dessous:

La coopération relative aux informations sur les pays d'origine devrait viser trois grands objectifs à court et à moyen terme, à savoir: élaborer des orientations communes concernant la production d'informations sur les pays d'origine; créer un «portail commun» pour les bases de données nationales d'informations sur les pays d'origine et d'autres informations pertinentes; trouver une solution pragmatique aux difficultés de traduction rencontrées par les États membres lorsqu'ils traitent des informations sur les pays d'origine provenant de sources différentes. Ces activités devraient permettre à plus long terme la mise en place éventuelle d'une base de données européenne d'informations sur les pays d'origine. |

- 15. En complément de la coopération relative aux informations sur les pays d'origine (bien qu'il s'agisse d'une activité distincte sur le fond), la Commission entamera les travaux nécessaires à l'élaboration de la liste des pays d'origine sûrs visée à l'article 29 de la directive relative aux procédures d'asile. Aux fins de l'élaboration de cette liste, la Commission exploitera les informations fournies par ses délégations dans les pays tiers, ainsi que les rapports établis par les représentations diplomatiques des États membres. Une coopération et une coordination accrues entre les États membres et la Commission seront essentielles dans ce domaine et contribueront à la précision, à la cohérence et à la fiabilité des informations.

3.3. Pressions particulières

16. Il est à la fois difficile d'un point de vue technique et sensible sur le plan politique de faire en sorte que les charges en matière d'asile ne pèsent pas de manière disproportionnée sur un petit nombre d'États membres et de mettre en commun les ressources en conséquence. Si la directive relative à une protection temporaire[5] prévoit une solidarité entre les États membres en cas d'afflux massifs de personnes déplacées, les exigences spécifiques qu'elle contient ne fournissent pas une réponse adéquate aux pressions particulières qui s'exercent le plus souvent sur les services d'asile et les capacités d'accueil des États membres. Ces pressions se caractérisent par l'arrivée, à des points spécifiques de la frontière extérieure, de plusieurs centaines de personnes de nationalités différentes, qui cherchent à entrer dans l'UE pour une raison ou une autre, en demandant parfois une protection. D'autres pressions plus systémiques s'exercent lorsque certains États membres doivent faire face à une brusque augmentation du nombre de demandes d'asile, avec les conséquences en termes de ressources, les menaces de retard et les problèmes que cela implique pour mettre à dispositions des installations d'accueil adéquates.

17. Le besoin de protection internationale des personnes n'est qu'un des facteurs à l'origine de pressions particulières. L'UE se doit de trouver des réponses à ce problème en améliorant la gestion des flux migratoires et la coordination interne de la lutte contre l'immigration clandestine, tout en prêtant assistance aux pays tiers, dans le cadre de véritables partenariats et en recourant, le cas échéant, aux fonds communautaires existants, afin d'améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés. La présente communication ne traite pas ces aspects de la politique migratoire de la Communauté. Elle a pour vocation, à l'instar des actions détaillées à l'annexe D, de soutenir les efforts consentis par les États membres pour se conformer aux obligations qui leur incombent en vertu des mesures de la première phase du régime d'asile européen commun, face aux difficultés occasionnées par des pressions particulières.

18. Grâce à l'application des dispositions législatives de la première phase, ainsi qu'au lancement de la phase de coopération pratique et aux gains d'efficacité qui en résulteront, les États membres devraient être mieux à même de faire face aux pressions particulières. Les programmes financiers communautaires, ainsi que les compétences et les expériences multiples et variées au sein des États membres renferment déjà des instruments susceptibles de répondre à des besoins précis. La difficulté pour l'UE consiste à trouver un moyen de convertir ces instruments en un mécanisme rapide et fiable, propre à aider les États membres à faire face à des pressions particulières sans mettre en péril l'application du régime d'asile européen commun. À cet égard, les États membres devront coopérer afin de partager leurs ressources et de trouver des solutions. Une des missions du réseau de coopération en matière d'asile pourrait être le partage de savoir-faire en vue de s'attaquer collectivement aux difficultés rencontrées par les États membres en cas de pressions particulières, sans remettre en question les obligations qui leur incombent individuellement en matière d'octroi d'une protection.

19. En plus de la recommandation d'actions concrètes figurant à l'annexe D, la Commission entend proposer des modifications du Fonds européen pour les réfugiés [6] afin de permettre aux États membres d'obtenir des fonds rapidement et avec un minimum de bureaucratie pour faire face aux conséquences de l'arrivée soudaine d'un grand nombre de personnes pouvant avoir besoin d'une protection internationale. Elle envisage également de simplifier la procédure prévue dans le programme ARGO [7] pour obtenir plus rapidement un financement en cas d'actions urgentes. La première évaluation du règlement de Dublin [8] , qui sera réalisée en 2006, fournira des indications utiles pour déterminer comment le règlement pourrait être adapté dans certains cas, afin de faire en sorte que les États membres ne soient pas trop désavantagés du fait de leur situation géographique. Les actions recommandées par la Commission sont présentées en détail à l'annexe D et résumées ci-dessous:

Actions destinées à faire face aux pressions particulières: modification du Fonds européen pour les réfugiés afin de permettre aux États membres d'obtenir des fonds rapidement et avec un minimum de bureaucratie en cas d'urgence; simplification de la procédure prévue dans le programme ARGO afin d'obtenir plus rapidement un financement en cas d'actions urgentes; constitution d'équipes d'experts chargées de traiter les problèmes d'accueil et de traitement en cas d'arrivée soudaine d'un grand nombre de personnes à la frontière extérieure de l'UE. Parmi les options à plus long terme figurent une évaluation exhaustive des pressions particulières qui se sont exercées dans le passé et la mise sur pied d'un réseau des responsables de l'information des États membres dans des pays tiers sélectionnés. 

- 3.4. Formation

20. La formation du personnel des services d'asile revêt une importance capitale pour la mise en œuvre du régime d'asile européen commun. L'adoption de principes clés pour certains actes administratifs tels que les entretiens et la prise de décisions permettrait de disposer d'une base solide pour élaborer un programme européen, qui contribuerait à son tour à accroître la convergence des pratiques et des méthodes administratives. Dans les annexes, les questions de formation sont abordées dans le cadre de chaque série d'activités devant conduire à la réalisation des objectifs de La Haye.

4. BUREAU D’APPUI EUROPÉEN CHARGÉ DE TOUTES LES FORMES DE COOPÉRATION ENTRE LES ÉTATS MEMBRES LIÉES AU RÉGIME D’ASILE EUROPÉEN COMMUN

21. Le programme de La Haye indique que les structures liées à la coopération pratique devraient être transformées, sur la base d'une évaluation, en un bureau d'appui européen chargé de toutes les formes de coopération entre les États membres liées au régime d'asile européen commun. Au fur et à mesure que la coopération pratique s'étendra, la coordination des activités concernées nécessitera des efforts et une participation accrus afin de fournir l'appui nécessaire aux autorités nationales compétentes en matière d'asile. Ces exigences pourraient dépasser la capacité du futur réseau de coopération en matière d'asile. Des activités liées à la maintenance des données, à la mise à jour des sources et des références documentaires et à la révision des orientations pertinentes sont également à prévoir. Cela vaut notamment pour le «portail commun» des informations sur les pays d'origine et sa conversion ultérieure en une base de données européenne. Ces activités pourront faire partie, au début, du mandat du réseau, mais les activités de coopération atteindront bientôt une masse critique qui nécessitera une déconcentration plus structurée des fonctions techniques.

22. La Commission rendra compte des progrès réalisés au terme de la première phase des activités (début 2008). Elle inclura dans son rapport une évaluation des possibilités de financement et déterminera la nécessité de développer plus avant le réseau de coopération en matière d'asile afin de maintenir les compétences et les informations réunies et d'assurer la prévisibilité, la cohérence et la continuité des services offerts aux États membres. Cette évaluation servira de base à une étude de faisabilité de la mise en place d'un bureau d'appui européen chargé de toutes les formes de coopération entre les États membres, après qu'une procédure commune d'asile aura été établie conformément au programme de La Haye.

23. À ce stade, on pourrait envisager de confier au bureau d'appui européen la fonction de soutien technique pour la gestion du «portail commun» des informations sur les pays d'origine et d'une base de données européenne de ces informations. Le bureau pourrait également offrir des formations sur tous les aspects liés à l'application du régime d'asile européen commun. Il coordonnerait enfin les réponses à apporter en cas de pressions particulières. Lors de la définition des fonctions futures du bureau, il conviendra de tenir compte des études sur le traitement commun des demandes d'asile dans l'UE que la Commission a été chargée de réaliser dans le cadre du programme de La Haye. La relation entre le futur bureau d'appui européen et toute activité de l'UE dans le domaine du traitement commun sera de toute évidence déterminante pour l'achèvement du régime d'asile européen commun. La mise en place du bureau d'appui européen pourrait également s'avérer utile pour les travaux réalisés dans les domaines de l'immigration et de l'intégration. La Commission fixera des orientations politiques quant à l'étendue et à la nature du bureau d'appui, en gardant à l'esprit l'objectif d'un régime d'asile européen commun.

5. MISE À DISPOSITION DE FONDS COMMUNAUTAIRES

24. La première vague de coopération pratique encouragera les États membres à présenter des projets de concert avec d'autres États membres partageant les mêmes vues ou des projets individuels au profit des 25, ce qui contribuera à la réalisation des objectifs de La Haye. Il convient de soutenir le programme d'activités exposé dans la présente communication et d'en assurer la durabilité. Toutefois, il est manifeste que les possibilités financières existantes, par l'intermédiaire du programme ARGO et des actions communautaires du Fonds européen pour les réfugiés, n'offrent pas la souplesse ou les crédits supplémentaires nécessaires pour mener à bien le mandat ambitieux défini dans le programme de La Haye. La Commission entend donc soumettre des propositions visant à modifier le Fonds européen pour les réfugiés et le programme ARGO afin de veiller à la mise en œuvre des priorités de La Haye. Les principaux éléments des propositions de modification, qui seront présentées début 2006, sont résumés ci-dessous:

Modification du Fonds européen pour les réfugiés afin de consacrer davantage de fonds à la coopération pratique par le biais d'actions communautaires. |

- 25. Les travaux de mise en œuvre des priorités du programme de La Haye bén&eacueacute;ficieront de l'appui financier requis si l'on s'assure que les programmes de travail concernés tiennent compte de la coopération envisagée et que des fonds adéquats sont disponibles par le biais de sources de financement communautaires.

26. Les objectifs du programme de La Haye et la nécessité de garantir la durabilité de la gestion d'un régime d'asile européen commun à part entière devront être pris en considération dans les discussions sur le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires» [9] proposé, qui vise à alléger les différentes charges imposées aux États membres dans le cadre de la mise en œuvre de la législation communautaire dans le domaine de l'asile et des flux migratoires au cours des huit prochaines années.

6. CONCLUSION

27. Le programme de La Haye fixe à 2010 la date limite pour la mise en place d'une procédure d'asile commune. Il faudra pour cela mettre correctement en œuvre les instruments législatifs de la première phase. La coopération pratique envisagée pour étayer cet objectif entraîne également une harmonisation horizontale: une approche commune peut ainsi être développée et renforcée grâce à des méthodes administratives cohérentes et au partage de compétences, de ressources et de connaissances. La coopération pratique permettra d'améliorer la gestion en commun des questions d'asile, qui deviendra une réalité opérationnelle quotidienne et non plus simplement un objectif législatif vers lequel il faut tendre. 

[1] JO L 326 du 13.12.2005, p. 13.

[2] Présidé par la Commission, le réseau EURASIL de l'UE pour les praticiens de l'asile a été mis en place en juillet 2002 à la suite de la décision prise le 6 mars par le Comité des représentants permanents (Coreper II) de suspendre les activités du groupe CIREA (Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile).

[3] Communication de la Commission intitulée «Un régime d'asile européen commun plus efficace: la procédure unique comme prochaine étape» (COM(2004) 503 final).

[4] Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JO L 304 du 30.9.2004, p. 12).

[5] Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. (JO L 212, 7.8.2001, p. 12).

[6] Décision 2004/904/CE du Conseil du 2 décembre 2004 établissant le Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2005-2010 (JO L 381 du 28.12.2004, p. 52).

[7] Décision 2004/867/CE du Conseil du 13 décembre 2004 modifiant la décision 2002/463/CE portant adoption d’un programme d’action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l’asile et de l’immigration (programme ARGO)(JO L 371 du 18.12.2004).

[8] Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (JO L 50 du 25.2.2003).

[9] Communication de la Commission établissant un programme-cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-2013 (COM(2005) 123 final)