1. Synthèse

Le 3 octobre 2013, un navire transportant quelque 500 migrants a coulé au large de Lampedusa. De nombreuses vies humaines ayant été perdues, les dirigeants et les citoyens européens ont lancé un appel pressant à l'action.

La task-force pour la Méditerranée (TFM) a été créée à la suite du Conseil JAI des 7 et 8 octobre 2013. Sa mise en place a été saluée lors du Conseil européen d'octobre. À cette occasion, il a été précisé qu'il convenait d'agir avec détermination pour empêcher que des personnes périssent en mer et pour éviter que de telles tragédies humaines ne se reproduisent. Cette action viserait à assurer une protection, en s'inspirant du principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités, avec une forte composante axée sur l'extérieur. Dans ce contexte, après la tragédie de Lampedusa, le Conseil des affaires étrangères du 18 novembre a également examiné les moyens de renforcer le dialogue politique et la coopération avec les pays tiers. Le Parlement européen a par ailleurs adopté une résolution à ce sujet le 23 octobre[1]. 

Au cours des discussions menées lors des réunions de la task-force et sur la base du mandat défini, il est apparu qu'il convenait de prendre un large éventail de mesures suivant une approche intégrée pour l'ensemble du bassin méditerranéen, étant donné que les événements tragiques de Lampedusa s'inscrivent dans une problématique globale de longue date. Ces mesures comprennent notamment une assistance aux pays d'origine et de transit et un dialogue renforcé avec ceux-ci, conformément à l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité; un recentrage sur les efforts à consentir en matière de réinstallation et de protection régionale; l'exploration des voies légales permettant d'accéder à l'Union européenne en toute sécurité, ainsi qu'une priorité générale donnée à l'intensification des efforts de réinstallation; la lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains et les réseaux criminels; la garantie d'un retour rapide et durable des migrants dans des conditions humaines et dignes; le renforcement de la gestion des frontières extérieures de l'Union; la mise en œuvre du règlement Eurosur récemment adopté; et le soutien à accorder aux États membres dont les régimes d'asile et de migration sont soumis à des pressions.

Les actions contenues dans la présente communication suivent cette approche globale, tout en privilégiant des solutions immédiates et pratiques susceptibles de compléter à court terme les activités actuellement menées dans l'ensemble de la Méditerranée. Les discussions de la task-force ont permis de dégager cinq grands domaines d'action ayant une large portée géographique, qui couvre les pays d'origine et de transit - pour éviter que les migrants n'entreprennent des voyages périlleux - et s'étend jusqu'aux côtes de l'Union européenne:

1) actions faisant l'objet d'une coopération avec des pays tiers;

2) protection régionale, réinstallation et amélioration des voies d'entrée légale en Europe;

3) lutte contre le trafic de migrants, la traite des êtres humains et la criminalité organisée;

4) renforcement de la surveillance des frontières, contribuant à améliorer le tableau de situation maritime et à protéger les migrants et leur sauver la vie en Méditerranée;

5) assistance aux États membres qui font face à de fortes pressions migratoires et solidarité avec ceux-ci.

Dans la droite ligne des résultats du Conseil européen d'octobre, il a été confirmé, lors des réunions de la task-force, que les mesures immédiates devront être complétées par des initiatives à long terme, fondées sur les meilleures recherches disponibles, en vue de remédier aux causes profondes des migrations (pauvreté, violations des droits de l'homme, conflits, absence de perspectives économiques, mauvaises conditions de travail, chômage, etc.). Des initiatives doivent aussi être prises pour réformer le cadre juridique et administratif en matière de migration et d'asile dans les pays de transit. Toute action de l'Union doit être replacée dans le contexte politique plus large des relations de l'UE avec les pays et régions partenaires respectifs: elle ne peut notamment être dissociée de la politique européenne de voisinage et du cadre de la politique migratoire extérieure s'inscrivant dans l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM). Ces actions sont, de par leur nature, liées à une dimension à long terme et sont déjà intégrées dans les stratégies à long terme de l'Union européenne. Elles sont également d'une importance cruciale pour empêcher les migrants d'effectuer de périlleux voyages pour rejoindre l'Europe.

Toutes les actions présentées dans la présente communication devront être totalement conformes aux normes internationales en matière de droits de l'homme, notamment la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne[2], la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la convention des Nations unies de 1951 relative au statut des réfugiés, le principe de non-refoulement et l'acquis de l'UE applicable. Lorsque des données à caractère personnel sont en jeu, une attention particulière doit être accordée à la mise en œuvre intégrale des dispositions applicables.

La présente communication sera soumise pour discussion lors du Conseil Justice et affaires intérieures des 5 et 6 décembre. Les résultats de la discussion seront présentés par la présidence au Conseil européen des 19 et 20 décembre.

Lors du suivi donné à la présente communication, il conviendra d'accorder une attention suffisante aux ressources et aux moyens qui pourraient être mis à disposition, dans la limite des contraintes budgétaires actuelles, par tous les acteurs concernés afin de mettre en œuvre les actions et d'atteindre l'objectif global, à savoir éviter la répétition de tragédies telles que celle de Lampedusa. La Commission européenne fera régulièrement rapport au Conseil et au Parlement européen sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la communication sur la TFM.

2. Processus

Pour la préparation de la présente communication, la Commission européenne, qui préside la task-force pour la Méditerranée, a organisé deux réunions de la TFM les 24 octobre et 20 novembre 2013. Le Service européen pour l'action extérieure et tous les États membres ont participé à ces réunions, ainsi que les agences de l'UE qui sont directement concernées par le processus (EASO, Frontex, Europol, FRA et EMSA). 

D'autres entités ont été consultées lors de l'élaboration de la communication sur la task-force pour la Méditerranée, notamment les pays associés, le HCR, l'OIM, le CIDPM, le Centre européen des politiques migratoires, l'Organisation maritime internationale, l'ONUDC et Interpol[3].

3. Lignes d'action

Les lignes d'action suivantes ont été élaborées par la task-force pour la Méditerranée:

1) Actions faisant l'objet d'une coopération avec des pays tiers

Actions

- Actions spécifiques dans les pays de transit

1.1 La Commission et les États membres devraient accorder l'attention politique nécessaire à la signature du partenariat pour la mobilité récemment conclu avec la Tunisie et au lancement de sa mise en œuvre .

Dans le même temps, la mise en œuvre des initiatives de coopération prévues dans le partenariat pour la mobilité signé récemment avec le Maroc devrait être poursuivie, et une aide devrait être fournie aux autorités marocaines dans le cadre de l'application intégrale des recommandations formulées dans le rapport du Conseil national des droits de l'homme en vue de l'établissement d'une nouvelle politique en matière de migration et d'asile.

Par ailleurs, les négociations relatives au partenariat pour la mobilité avec la Jordanie devraient être entamées sans délai, en tant qu'aboutissement du dialogue sur les migrations, la mobilité et la sécurité engagé avec ce pays en décembre 2012.

Le lancement de nouveaux dialogues sur les migrations, la mobilité et la sécurité avec d'autres pays du sud de la Méditerranée, notamment l'Égypte, la Libye, l'Algérie et le Liban, constitue également une priorité[4].

La décision à cet égard sera prise sur la base d'une évaluation spécifique à chaque pays, qui prendra notamment en considération leur capacité et leur volonté respectives d'améliorer leur gestion des questions de migration et d'asile conformément aux normes internationales et de renforcer leur coopération avec l'Union dans ces domaines.   

Les sujets de préoccupation dans le domaine des droits des migrants et des réfugiés devraient être systématiquement soulevés lors des dialogues politiques avec les pays tiers, conformément au cadre stratégique et au plan d'action de l'UE en matière de droits de l'homme et de démocratie (action 14), et une assistance devrait être proposée dans le cadre du développement de régimes d'asile et de migration efficaces. Les initiatives mises en œuvre par les agences de l'Union, comme l'EASO, la FRA et Frontex, ainsi que par les États membres, les organisations internationales et la société civile, en vue de renforcer les capacités en matière d'asile, d'accueil, de migration et de gestion des frontières, peuvent être un élément important des partenariats pour la mobilité.

Il conviendrait de réexaminer les modalités de financement des partenariats pour la mobilité, afin d'inciter les États membres à participer plus activement à l'élaboration de projets. Les partenariats pour la mobilité devraient également être utilisés de manière stratégique pour favoriser la coopération régionale dans le domaine migratoire.

1.2 Un dialogue sur des sujets de préoccupation spécifiques sera encouragé avec certains pays d'Afrique du Nord et de la région du Sahel afin de lutter plus efficacement contre les réseaux de passeurs et de trafiquants. Des discussions devraient être engagées avec les autorités tunisiennes sur des mesures destinées à mettre un terme à la fourniture de bateaux tunisiens aux passeurs présents en Libye. Ces mesures portent notamment sur l'immatriculation et le repérage des bateaux en vue de l'échange de données. Des actions similaires devraient également être encouragées dans d'autres pays d'Afrique du Nord. En particulier, les autorités égyptiennes devraient être incitées à accorder davantage d'attention aux activités des trafiquants d'êtres humains dans la région du Sinaï et à lutter plus efficacement contre celles-ci; les autorités soudanaises devraient être invitées à combattre les organisations criminelles actives sur leur territoire, qui facilitent la traite des êtres humains et le trafic de migrants et de réfugiés depuis la Corne de l'Afrique jusqu'à la région méditerranéenne; les autorités nigérianes devraient être encouragées à mieux protéger leurs ressortissants les plus vulnérables susceptibles d'être victimes de trafiquants.

1.3 Compte tenu de la situation très instable sur le plan politique et de la sécurité ainsi que des capacités institutionnelles et administratives réduites, la Libye est actuellement incapable de contrecarrer les activités des passeurs et des trafiquants. Elle constitue dès lors le principal pays de départ et de transit des flux migratoires mixtes dans la Méditerranée centrale. Pour remédier à cette situation, l'Union européenne doit continuer à renforcer son soutien global à la Libye en œuvrant pour sa stabilisation, en améliorant la gouvernance et la sécurité et en agissant à l'égard de la radicalisation, de l'extrémisme violent et du terrorisme ainsi qu'en cas de signalement de violations des droits de l'homme. Par ailleurs, une assistance particulièrement importante sera fournie par la mission EUBAM en cours ainsi que par le projet Sahara-Méditerranée en vue de la mise sur pied d'un système intégré de gestion des frontières. Dans ce contexte, les États membres et Frontex devraient examiner comment ils peuvent soutenir davantage ces initiatives. Parallèlement, l'Union continuera à apporter son aide en vue de soutenir la mise en place, en Libye, d'un régime d'asile et de gestion des migrations qui soit totalement conforme aux normes internationales en matière de droits de l'homme. Étant donné que la Libye est un pays qui accueille des migrants à la recherche d'un emploi, il conviendrait d'appuyer l'une des priorités du ministère de l'emploi pour réduire l'immigration irrégulière, qui consiste à instaurer pour ces migrants une procédure claire et officielle. L'Union poursuivra sa collaboration avec les autorités libyennes en vue de mettre un terme notamment à la détention systématique des migrants et aux mauvais traitements qui leur sont infligés à l'intérieur et à l'extérieur des centres de rétention, et d'améliorer les conditions dans ces centres. Elle accordera une attention particulière à la nécessité de faire en sorte que la Libye assure le respect des droits des personnes ayant besoin d'une protection internationale, adopte une législation en matière d'asile et régularise la position du HCR dans le pays[5]. Dès que la situation en matière de sécurité le permettra, un réseau d'officiers de liaison devra être mis en place en Libye pour lutter contre la migration irrégulière. La Commission est résolue à entamer un dialogue sur les migrations, la mobilité et la sécurité, conformément à l'AGMM, avec les autorités libyennes, dès que les conditions le permettront. Ces actions sont complétées par d'autres projets et programmes de l'Union dans le domaine de la sécurité.

1.4 Le territoire turc constitue un autre point de transit important pour les flux de migration irrégulière à destination de l'Union, traversant la région de la Thrace et les eaux de la Méditerranée. Même si la Turquie dispose de capacités importantes et fournit des efforts significatifs pour prévenir ce phénomène, il est très important de poursuivre le dialogue et la coopération avec les autorités de ce pays en vue de renforcer encore leur capacité à démanteler les réseaux de passeurs qui organisent ces départs illégaux, à empêcher ces départs grâce à une surveillance accrue de leurs frontières, à échanger rapidement des informations avec les États membres de l'UE intéressés et à parvenir à la mise en œuvre intégrale de l'accord de réadmission. La mise en place d'un réseau d'officiers de liaison en Turquie, similaire à celui envisagé pour la Libye, sera importante à cet égard. Par ailleurs, il sera crucial, pour l'UE, de continuer à aider la Turquie à développer ses systèmes de gestion des frontières, des visas, des migrations et de l'asile conformément aux normes de l'Union auxquelles elle aspire en tant que pays candidat à l'adhésion. 

1.5. Les actions qui concernent les pays de transit devront être complétées par une attention accrue accordée aux pays d'origine en Afrique orientale et occidentale, au travers d'un dialogue politique et d'une coopération renforcée. Des dialogues spécifiques sur les migrations, des démarches et un engagement accru tant au niveau des pays qu'avec les partenaires régionaux, moyennant la participation des représentants spéciaux de l'UE respectifs, pourraient avoir d'importants effets positifs. Parallèlement, la coopération doit continuer à contribuer à l'amélioration de l'environnement socio-économique et des possibilités d'emploi connexes pour les citoyens qui, autrement, pourraient être poussés à émigrer illégalement. Le soutien à une meilleure gestion des migrations au niveau national et régional devrait permettre de lutter plus efficacement contre les trafics de migrants, et contribuer à ce que les trafiquants soient poursuivis et les victimes aidées. L'Union devrait s'efforcer de promouvoir le respect des droits de l'homme dont jouissent tous les migrants dans les pays et régions partenaires, en mettant particulièrement l'accent sur les groupes vulnérables et les droits spéciaux des demandeurs d'asile et des réfugiés, au moyen des outils et fonds disponibles, notamment des instruments spécifiques en matière de droits de l'homme. Elle devrait s'attacher à prévenir et à combattre les situations maintenant les réfugiés dans leur état, ainsi qu'à améliorer la protection des réfugiés et la sécurité dans les camps de réfugiés (notamment au moyen de l'instrument de stabilité de l'Union). Dans ce contexte, il conviendrait également de soutenir les programmes novateurs.

- Approches régionales

1.6 Des campagnes d'information et de sensibilisation devraient être élaborées, essentiellement dans le cadre d'actions plus vastes de l'UE sur les migrations, dans le but d'informer clairement et de sensibiliser quant aux risques et dangers importants auxquels sont confrontés les migrants qui tentent de rejoindre l'Union par des voies illégales, notamment les risques encourus lors de traversées maritimes illégales et les menaces que représentent les passeurs et les trafiquants.

Il convient de suivre des approches innovantes pour atteindre autant de migrants potentiels que possible dans les pays d'origine ainsi que de transit, en se concentrant tout particulièrement sur les pays africains et les pays concernés du Moyen-Orient et de l'Asie, sur la base d'initiatives antérieures de l'Union et des États membres.

Ces campagnes devraient également informer sur les voies de migration légale disponibles. Elles devraient par ailleurs s'appuyer sur les réseaux de la diaspora et, pour l'essentiel, être élaborées en partenariat avec les autorités des pays tiers, les organisations internationales et les ONG.

Dans ce cadre, il y a lieu d'exploiter le potentiel du portail de l'UE sur l'immigration, ainsi que d'autres méthodes de diffusion de ces messages.

1.7 Le réseau méditerranéen Seahorse réunissant les États membres méditerranéens de l'UE et des pays d'Afrique du Nord sera mis sur pied d'ici à 2015, à l'issue d'un appel d'offres qui sera réalisé en 2014. Ce réseau permettra aux pays participants de s'échanger directement des informations factuelles sur les incidents et les patrouilles en temps presque réel, grâce aux communications par satellite. Il y a lieu d'intensifier les efforts actuellement accomplis pour convaincre l'ensemble des autres pays concernés en Afrique du Nord (à savoir la Tunisie, l'Algérie et l'Égypte) de participer à ce réseau[6].

1.8 Il convient d'examiner l'éventualité d'une participation de pays de départ aux opérations de surveillance maritime, dans le cadre juridique de Frontex et d'Eurosur. Cette action devrait être complétée par des dialogues et une assistance visant à encourager et à renforcer les capacités des pays tiers: 1) à lutter, sur le lieu d'origine, contre les réseaux de traite des êtres humains et donc, à éviter que les migrants soient mis en danger par les passeurs; 2) à améliorer le contrôle de leurs frontières terrestres et de leurs côtes; et 3) à mettre en place des mécanismes permettant le retour en toute sécurité des migrants en situation irrégulière au point de départ le plus proche et le plus sûr.

Les pratiques opérationnelles développées par certains États membres dans le domaine des patrouilles communes dans les eaux territoriales des pays tiers devraient, lorsque cela est possible et approprié[7], être reproduites. Par ailleurs, Frontex jouera, dans les limites de son mandat, un rôle important en appuyant la mise en œuvre des activités précitées, notamment en matière de renforcement des capacités. À cet égard, il y a lieu de créer des synergies avec d'autres outils de renforcement des capacités mis en œuvre par l'Union européenne en Afrique du Nord.

1.9 Sur la base de l'évaluation des capacités existantes et des besoins des États côtiers d'Afrique du Nord, il convient d'examiner la possibilité d'aider ces pays à renforcer leurs capacités de recherche et de sauvetage.

1.10 L'échange de données stratégiques et tactiques entre les États membres de l'UE et les États africains devrait être amélioré. Dans ce contexte, les réalisations de la communauté de renseignement entre Frontex et certains pays d'Afrique pourraient servir d'exemple. Des rapports d'analyse des risques communs devraient être établis périodiquement. 

1.11 Le dialogue politique et les initiatives diplomatiques, notamment les démarches communes[8], devraient être développés en recourant de manière coordonnée à l'ensemble des incitants et moyens de pression dont disposent l'Union et les États membres. Cela permettrait de renforcer la capacité de l'UE à réaliser les objectifs de l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité, notamment les négociations et la pleine application des accords de réadmission, l'amélioration des systèmes de protection internationale et la lutte contre les réseaux criminels et de passeurs. Ces initiatives devraient être engagées avec les États d'Afrique et d'Asie qui sont les principaux pays d'origine et de transit de la migration irrégulière. Dans ce contexte, il convient d'explorer les possibilités de prendre en compte la coopération sur ces matières dans le cadre d'une politique incitative plus large[9]. Les résultats de ces efforts devraient s'accompagner d'un renforcement correspondant des opérations coordonnées de Frontex visant à faciliter le processus de retour.

C'est également dans ce cadre que des mesures devraient être mises au point avec les pays tiers concernés afin de permettre d'identifier les personnes visées par une mesure de retour et de leur fournir des documents de manière plus efficace. À cet égard, une priorité renforcée devrait être accordée aux principaux pays d'origine des migrants irréguliers. L'acceptation accrue du laissez-passer de l'UE (modèle type de document de voyage établi à des fins d'éloignement) pourrait contribuer à cet effort.

1.12 Un débat spécifique et approfondi sur les migrations (portant notamment sur le retour volontaire, la réadmission, la réintégration, l'accueil, la protection internationale, la lutte contre les réseaux criminels et de passeurs, le renforcement des capacités, les droits fondamentaux des migrants ainsi que les causes profondes de la migration irrégulière) devrait être planifié dans la perspective du sommet UE-Afrique d'avril 2014 et de la quatrième conférence ministérielle euro-africaine sur la migration et le développement prévue pour le deuxième semestre de 2014 (Processus de Rabat).

La nouvelle génération de programmes pour Euromed Migration et Euromed Police, qui doit être lancée à partir de 2014, devrait tenir dûment compte des évaluations pour devenir une plateforme plus efficace de dialogue et de coopération. Par ailleurs, les dialogues bilatéraux et les dialogues régionaux pertinents avec les pays d'Afrique subsaharienne devraient être renforcés. Dans ce contexte, les pays partenaires devraient être invités instamment à adopter et à mettre en œuvre des mesures nationales en faveur de la gestion intégrée des frontières afin de lutter contre les passeurs, avec l'aide d'experts déployés par les États membres et dans le respect des meilleures pratiques mises au point par l'ONUDC, le cas échéant.

1.13 Un programme spécifique, mettant à profit les initiatives de l'UE existantes dans ce domaine, telles que le programme WAPIS (Western Africa Police Information System ou système d'information de la police en Afrique de l'Ouest, mis en œuvre par Interpol) financé par l'UE, pourrait être envisagé pour soutenir la mise en place d'une coopération policière et d'une Afripol contribuant à coordonner les informations et les capacités d'enquête des polices nationales en Afrique dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains, notamment. Le soutien d'Interpol, de l'ONUDC et d'autres organisations compétentes pourrait être utile à cet égard. Ce programme devrait créer des synergies avec le Programme frontière de l'Union africaine.

1.14 Il y a lieu d'assurer le retour rapide et effectif des migrants en situation irrégulière, dans des conditions humaines et dignes, en totale conformité avec la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'acquis de l'UE applicable et les normes internationales en matière de droits de l'homme, en encourageant si possible les retours volontaires. À certaines conditions et en guise d'instrument complémentaire, une assistance financière et technique renforcée devrait être mise à disposition pour contribuer à la réintégration économique et sociale des personnes ayant fait l'objet d'une mesure de retour et pour assurer l'établissement d'un dispositif efficace de retour non volontaire en coopération avec les autorités nationales. En cas d'assistance financière et technique, il conviendrait de veiller en particulier à ne pas créer de structures parallèles à celles du pays tiers concerné, et d'éviter de générer des facteurs d'attraction. Dans la mesure du possible, la priorité devrait être donnée aux retours vers les pays d'origine plutôt que vers les pays de transit.

1.15 La coopération/l'échange d'information et les synergies seront développés entre les États membres, avec la contribution des agences JAI de l'UE et d'autres parties prenantes (l'OIM, les ONG), concernant le contenu des programmes d'aide au retour volontaire, y compris les mesures et initiatives en matière de réintégration prises par chaque État membre à l'égard des pays d'origine ou de transit afin de garantir un retour durable des migrants en situation irrégulière. À compter de 2014, cette coopération sera développée dans le contexte du réseau européen des migrations (REM).

2) Programmes de protection régionaux, réinstallation et amélioration des voies d'entrée légale en Europe

2.1 Pour améliorer la situation des réfugiés au niveau local, il est nécessaire de mettre en place et de renforcer les programmes de protection régionaux (PPR). Les PPR actuels, tels que ceux concernant l'Afrique du Nord (Libye, Tunisie et Égypte) et la Corne de l'Afrique (Kenya et Djibouti), devraient être renforcés et étendus afin d'englober également d'autres pays clés, notamment dans la région du Sahel. D'autre part, l'Union élabore actuellement un nouveau programme de protection et de développement régional (PPDR) pour les réfugiés au Liban, en Jordanie et en Iraq dans le cadre d'une réponse à long terme à la crise en Syrie.

Pour assurer leur succès, les nouveaux programmes de protection régionaux nécessiteront un engagement et un financement à long terme tant de l'Union que du niveau national. Le financement ne pourra être obtenu qu'en partie sur les ressources existantes et les instruments financiers du Fonds «Asile et migration». Il convient de compléter ces ressources par d'autres sources de financement issues de l'aide au développement de l'UE et des États membres. Par ailleurs, la mise en œuvre des PPR/PPDR devrait s'accompagner, auprès des autorités des pays tiers, y compris au niveau régional, d'un dialogue politique approfondi et d'efforts de sensibilisation quant à la protection des réfugiés et aux situations ayant pour effet de maintenir les réfugiés dans leur état.

Les PPR devraient coordonner leurs éléments régionaux et spécifiques à chaque pays, et les États membres de l'Union et les délégations de l'UE devraient jouer un rôle essentiel dans leur planification et leur mise en œuvre.  Le HCR sera, au même titre que d'autres organisations internationales, un partenaire clé à cet égard, tandis que les ONG devront, si nécessaire, prendre part à la mise en œuvre des programmes. Le cas échéant, la coopération entre l'EASO et les pays concernés sera favorisée, en privilégiant notamment les domaines de la formation et du renforcement des capacités.

En coopération avec les organisations internationales (telles que l'OIM) et les ONG, il y a lieu de lancer des initiatives parallèles pour faciliter le retour volontaire assisté et la réintégration dans leurs pays d'origine des migrants bloqués en Afrique du Nord et pour développer la capacité de ces pays à mieux gérer le retour et la réintégration[10].

2.2 Les États membres sont encouragés à renforcer leur engagement actuel en ce qui concerne la réinstallation en tant que solution à long terme contribuant à prévenir les situations maintenant les réfugiés dans leur état et à remédier à celles-ci. En 2012, 4 930 personnes ont été réinstallées dans l'Union par douze États membres[11]. Alors que les États membres pratiquant déjà la réinstallation devraient envisager de relever leurs quotas, de nouveaux États membres devraient s'engager à la pratiquer de manière à augmenter la contribution de l'Union à l'effort mondial en matière de réinstallation. Dans ce contexte, le recours stratégique à la réinstallation par l'intermédiaire du programme de réinstallation de l'Union est encouragé et sera soutenu par un financement de l'Union mis à disposition dans le cadre du Fonds «Asile et migration».

2.3 La Commission est disposée à organiser, en coopération avec le HCR, une conférence sur la réinstallation des réfugiés les plus vulnérables en provenance de Syrie. Cette conférence, qui est susceptible de se dérouler au premier semestre de 2014, pourrait encourager les efforts consentis par les États membres de l'UE et d'autres pays du monde en matière de réinstallation.

2.4 La Commission examinera de nouvelles possibilités d'entrée protégée dans l'UE dans le cadre de la réflexion sur les futures priorités dans le domaine des affaires intérieures qui se déroulera au terme du programme de Stockholm. Celles-ci pourraient notamment inclure: a) des lignes directrices sur une approche commune des autorisations de séjour/visas pour raisons humanitaires; b) une étude de faisabilité sur le traitement conjoint éventuel des demandes de protection en dehors de l'Union européenne sans préjudice du droit actuel d'accès aux procédures d'asile dans l'UE. L'EASO, la FRA, Frontex et, le cas échéant, le HCR, l'OIM et l'OIT devraient être associés à l'exécution de ces tâches.

2.5 L'Union et ses États membres devraient continuer à examiner de nouvelles possibilités d'ouverture de voies légales permettant aux migrants de rejoindre l'Europe en toute régularité. Ces voies contribueront aussi à lutter contre les abus et la migration irrégulière. Par exemple, la directive sur l'emploi saisonnier, une fois mise en œuvre, permettra de clarifier les règles d'admission des travailleurs saisonniers, leur accordera un statut juridique sûr les protégeant de l'exploitation et mettra en place le premier régime européen de migration circulaire permettant aux migrants de revenir les années suivantes sous certaines conditions. La directive sur les étudiants, les chercheurs et d'autres catégories de personnes, qui est en cours de négociation, pourrait également apporter une contribution essentielle en définissant des règles d'admission et un statut clairs.

 3) Lutte contre la traite des êtres humains, le trafic de migrants et la criminalité organisée [12]

Actions

3.1 Europol devrait renforcer ses activités en cours et assurer la coordination entre les agences de l'UE concernées par la lutte contre le trafic de migrants et la criminalité organisée[13]. Il pourrait s'agir notamment de créer une équipe dans le cadre administratif et juridique du fichier d'analyse sur les formes graves de criminalité (AWF SOC), et en particulier du Focal Point(FP) «Checkpoint» d'Europol, qui s'occupe du trafic de migrants.

3.2 Deux plans d'action opérationnels EMPACT sur la migration irrégulière et la traite des êtres humains, y compris le trafic de migrants, seront adoptés en décembre 2013 et mis en œuvre en janvier 2014, dans le cadre du cycle des politiques, avec la participation des États membres et des agences de l'UE.

3.3 Un plan global de l'UE, sur la lutte contre le trafic de migrants, incorporant une dimension «droits de l'homme» conformément à la Charte des droits fondamentaux de l'UE, devrait être mis au point avec toutes les parties concernées. Cette stratégie visera notamment un renforcement de la coopération pratique et de l'échange d'informations entre les États membres et avec les agences de l'UE, et une coopération extérieure renforcée avec les pays tiers et les organisations régionales et internationales concernées (par exemple l'ONUDC)[14]. Les officiers de liaison «Immigration» présents dans les pays d'origine et de transit y joueront un rôle important.

Dans ce contexte, des lignes directrices sur différents aspects de la lutte contre le trafic de migrants pourraient être élaborées, tant au niveau de l'UE qu'au niveau national, en tenant compte des travaux des Nations unies dans ce domaine.

Les moyens de coopération opérationnelle entre les États membres et les pays tiers qui existent d'ores et déjà, tels que les officiers de liaison et les opérations conjointes, devraient être utilisés plus efficacement dans le cadre du COSI[15]. 

3.5 Les autorités responsables des États membres touchés sont encouragées à mettre systématiquement les informations en leur possession, y compris les données à caractère personnel, à la disposition d'Europol afin de contribuer à la lutte contre les passeurs. Frontex et Europol devraient conclure sans tarder un accord opérationnel permettant l'échange de données à caractère personnel, aux fins de la lutte contre les activités criminelles transfrontières[16].

3.6 Dans le cadre de la coordination interagences assurée par Europol, l'EASO devrait mener un projet pilote avec un État membre dans le but d'en apprendre plus sur les itinéraires utilisés pour le trafic de migrants et la traite des êtres humains.

L'UE devrait soutenir, sur le plan politique, l'organisation de la conférence régionale sur la traite des êtres humains et le trafic de migrants en 2014 dans le cadre de la stratégie commune UE-Afrique.

3.8 La Commission réalisera une évaluation de l'acquis de l'UE en matière d'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers et y apportera éventuellement des modifications, en conciliant lutte efficace contre le trafic de migrants et nécessité d'éviter d'ériger l'aide humanitaire en infraction. Les obligations internationales concernant le sauvetage de migrants en détresse en mer devraient être rappelées[17].

4)         Renforcement de la surveillance des frontières, contribuant à améliorer le tableau de situation maritime et à protéger les migrants et sauver des vies en Méditerranée

Actions

4.1 Frontex, avec les États membres concernés, a renforcé ses capacités de contrôle des frontières maritimes en Méditerranée, qui sont des frontières extérieures de l'Union européenne. Par exemple, elle a intensifié l'opération conjointe «Hermes» depuis le début du mois de novembre, en tenant compte des possibles modifications des mouvements migratoires liées aux saisons. Ce renforcement a été permis par le financement supplémentaire dégagé dans le contexte de l'opération Lampedusa (7,9 millions d'EUR supplémentaires pour le budget 2013 de Frontex).

Sur cette base, l'objectif est de disposer, à partir du printemps 2014, d'une approche globale et coordonnée des opérations de surveillance des frontières menées sous la conduite de Frontex en Méditerranée (de Chypre à l'Espagne), centrée sur les principaux itinéraires de migration et rassemblant les parties prenantes. Le renforcement des opérations de Frontex en 2014 devrait faire l'objet d'une évaluation plus poussée, sur la base des principes présentés par Frontex à la task-force[18].

La surveillance des frontières au niveau national devrait être pleinement coordonnée avec les opérations de Frontex; leur combinaison devrait mener à la constitution d'un réseau européen de patrouilles. Les informations sur ces actions nationales, quelle que soit l'autorité qui les mène, devraient être échangées via le réseau Eurosur par l'intermédiaire du centre national de coordination de l'État membre en question.

Les opérations des États membres pourraient aussi se développer davantage, à l'exemple de l'initiative italienne «Mare Nostrum». De telles initiatives devraient être complémentaires les unes des autres et être coordonnées avec les opérations de Frontex[19].

L'appui de moyens militaires aériens et navals des États membres aux opérations de surveillance des frontières coordonnées par Frontex, lorsque le droit national le permet et au titre d'une utilisation civile de ces moyens à des fins répressives, peut améliorer la connaissance de la situation et les capacités de détection précoce des migrants irréguliers en mer, permettant ainsi de prévenir plus efficacement les pertes de vies humaines. Ce renforcement devrait donc être encouragé dans le cadre juridique global des règlements Frontex et Eurosur, qui s'appliquerait aux moyens militaires utilisés dans ce contexte.

Comme indiqué au paragraphe 1.8, Frontex devrait s'efforcer de développer la participation des pays tiers méditerranéens dans la mesure du possible.

4.2 Le Parlement européen et le Conseil sont invités à accélérer leurs négociations sur la proposition de règlement établissant des règles pour la surveillance des frontières maritimes extérieures dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par Frontex, en vue de tenir le premier trilogue avant la fin de l'année.

4.3 Le rôle de l'EASO en matière d'identification et de filtrage des demandeurs d'asile dans les flux mixtes devrait être renforcé, en partenariat avec Frontex et dans le respect total des mandats respectifs de ces agences.

4.4 Le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) a été mis en service le 2 décembre 2013; sa mise en œuvre et son utilisation effective par les États membres et par Frontex feront l'objet d'un suivi attentif. Ses éléments clés sont l'échange d'informations quasiment en temps réel, l'échange régulier de renseignements et une coopération étroite entre organes compétents au niveau national comme au niveau de l'UE. Les technologies modernes de surveillance, permettant par exemple la fusion des données provenant des systèmes de comptes rendus de navires et de celles fournies par l'imagerie satellite, joueront également un rôle essentiel.

4.5 Sur cette base, il pourrait être envisagé en 2014 d'améliorer davantage la coopération et l'échange d'informations entre organes concernés dans le cadre d'Eurosur, afin d'améliorer les tableaux de situation nationaux et européen[20]. Conformément au règlement Eurosur, cela pourrait concerner notamment l'assistance par les navires d'États membres qui sont d'ores et déjà présents dans la région[21]. Les efforts en cours devraient être intensifiés pour améliorer, dans toute la Méditerranée, la surveillance des points de départ connus d'où partent les migrants irréguliers, y compris la surveillance des activités dans les ports et sur les côtes qui sont des plaques tournantes de la migration irrégulière. La détection et la localisation des petits bateaux seront développées dans le cadre d'Eurosur avec un soutien financier du futur programme Copernicus, ainsi que par des essais dans le cadre de projets de recherche en cours au titre du 7e PC, tels que Perseus, Closeye, Lobos et Sagres; le Centre commun de recherche de la Commission européenne y contribuera par une appui et des conseils techniques[22].

Dans ce contexte, le tableau de situation en Méditerranée devrait être amélioré grâce à une meilleure coopération entre agences. Sur la base de l'accord de niveau de service entre Frontex et, d'une part, l'Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA)[23], d'autre part, le Centre satellitaire de l'UE[24], davantage de données de positionnement des navires et d'observation de la Terre devraient être produites pour les zones critiques. Ces données, et d'autres données pertinentes pour les opérations, notamment en ce qui concerne les moyens navals, devraient être ajoutées aux différents tableaux de situation Eurosur. Dans le contexte de la coopération entre agences (Frontex, Europol, EMSA), les informations fondées sur le renseignement devraient servir de base à une surveillance renforcée.

4.6 Un appel devrait être lancé au niveau national, le cas échéant par un avis aux navigateurs, pour prier instamment les capitaines de navires marchands et les pêcheurs de se conformer à leur obligation, au titre du droit international (CNUDM, convention SOLAS, convention SAR), de porter assistance à tout bateau de migrants en détresse et de le signaler aux autorités compétentes de leur État membre. Parallèlement, il conviendrait de leur assurer publiquement qu'ils seront toujours autorisés à débarquer les migrants rapidement et que, à condition qu'ils soient de bonne foi, ils ne subiront aucune conséquence juridique négative en raison de cette assistance. Cet appel devrait faire l'objet d'un soutien politique au niveau européen.

5)         Aide aux États membres qui font face à de fortes pressions migratoires et solidarité avec ceux-ci[25]

Actions

5.1 La Commission met de côté des fonds (y compris des fonds d'urgence) à hauteur de 30 millions d'EUR pour le domaine des technologies de l'information, notamment pour les opérations de surveillance des frontières dans le cadre du mandat de Frontex. Pour les autres États membres, environ 20 millions d'EUR ont été alloués afin de faire face à la pression croissante au niveau de l'UE et aux insuffisances de capacités qui en découlent au niveau national. Ce financement permettra d'améliorer la capacité d'accueil, la capacité de traitement et la capacité de filtrage et d'enregistrement; il soutiendra aussi les activités de gestion des frontières. Ces fonds devraient, si nécessaire, être complétés par d'autres activités opérationnelles, comme l'aide offerte par l'EASO et Frontex. La planification des mesures d'urgence et la gestion de crise (voir 5.3) jouent un rôle important à cet égard.

Les pays particulièrement touchés par un afflux de migrants et de demandeurs d'asile peuvent aussi, le cas échéant, demander de l'aide au mécanisme européen de protection civile (EUCPM)[26].

5.2 Les États membres devraient, en utilisant les incitations financières offertes par le futur Fonds «Asile et migration», s'engager volontairement à procéder à davantage de relocalisations, dans l'UE, de bénéficiaires de la protection internationale. L'EASO devrait jouer un rôle de coordination pour les relocalisations à l'intérieur de l'UE, afin de les rendre plus rapides et plus efficientes. Les États membres pour lesquels la pression migratoire est faible sont particulièrement encouragés à faire preuve de solidarité de cette manière. Les organisations internationales telles que le HCR et l'OIM peuvent jouer un rôle important dans ce domaine.

5.3 Les efforts de planification des mesures d'urgence et de gestion de crise au niveau de l'UE devraient se poursuivre et être approfondis afin de mettre en place des régimes d'asile et de migration solides dans les États membres. Ces mesures devraient être basées sur une évaluation fondée sur les prévisions de tendances et d'autres rapports statistiques et analytiques ad hoc rédigés par l'EASO, Frontex, la FRA, des organisations comme le HCR et l'OIM et d'autres acteurs, et devraient être prises également en coordination avec le mécanisme européen de protection civile. La Commission devrait tenir compte, dans le développement de ces mesures d'urgence, de rapports d'évaluation sur la situation des pays d'origine, en incluant dans toute la mesure du possible les aspects de la sécurité, de la gestion des frontières et des flux migratoires[27].

Afin de permettre une planification efficiente des mesures d'urgence, les États membres devraient transmettre rapidement leurs données à Eurostat, à l'EASO, à Frontex et aux autres acteurs concernés et devraient être prêts à répondre aux exigences supplémentaires en matière de données qui pourraient être nécessaires à cette fin.

5.4 L'EASO devrait mettre sur pied un premier projet en matière d'aide au traitement des demandes d'asile dans les États membres. Cela permettrait un traitement plus rapide et plus efficace des demandes d'asile et soulagerait le régime d'asile de l'État membre responsable, sans transfert de la responsabilité de l'examen de la demande d'asile et dans le respect total du cadre juridique national applicable.

[1] Résolution du Parlement européen du 23 octobre 2013 sur les flux migratoires en Méditerranée, en particulier à la lumière des événements tragiques survenus au large de Lampedusa [2013/2827(RSP)].

[2]  Notamment ses articles 2, 4, 18 et 19.

[3]  La reconnaissance du rôle de ces organisations dans le texte est sans préjudice de toute décision de financement qui sera prise dans le cadre de la mise en œuvre des actions envisagées dans la communication.

[4] Une assistance est envisagée dans le cadre d'une collaboration avec les autorités libanaises sur la gestion intégrée des frontières, visant à consolider les institutions de l'État et à améliorer la coopération entre services.  Dans ce contexte, l'Union s'efforce également de promouvoir une approche fondée sur les droits pour ce qui est de la gestion intégrée des frontières, qui englobe la circulation régulière des personnes et des biens ainsi que la gestion des flux migratoires. L'Union étudie également la possibilité d'apporter un soutien aux forces armées libanaises.

[5] La Commission envisage d'adopter une décision de financement permettant de mettre en œuvre un programme de 10 millions d'EUR relevant de l'IEVP (instrument européen de voisinage et de partenariat) qui sera axé sur l'amélioration de la structure et des capacités juridiques et institutionnelles des autorités chargées de la gestion de l'asile et des migrations, répondant aux normes internationales et aux meilleures pratiques, afin que les migrants soient traités dans le respect total des droits de l'homme et de la dignité humaine et conformément aux normes internationales garantissant la protection internationale. Le programme mettra notamment aussi l'accent sur l'amélioration des conditions de vie des migrants dans les  centres de rétention. À cet effet, il est prévu d'analyser les procédures administratives, d'améliorer les services offerts aux migrants et de faciliter leur accès à l'emploi.

[6] De même, la coopération en cours entre les gardes-côtes peut fournir l'occasion de stimuler le dialogue entre l'UE et les pays d'Afrique du Nord.

[7] Toute action dans ce domaine doit respecter les droits fondamentaux, notamment le principe de non-refoulement.

[8] Dans le but d'assurer une plus grande cohérence entre les actions extérieures menées au niveau de l'UE et celles conduites au niveau national, les chefs de délégations de l'UE affectés dans les pays d'origine de migrants bloqués devraient, au besoin en collaboration avec les ambassadeurs d'autres États membres de l'Union, entreprendre des démarches communes auprès des autorités nationales responsables. Ces démarches devraient être élaborées en coordination avec le SEAE et la Commission et les États membres concernés.

[9] Voir, par exemple, la mise en œuvre de l'obligation de réadmission imposée aux pays ACP par l'accord de partenariat UE-ACP (accord de Cotonou).

[10] Les centres de ressources et d'aide pour les migrants mis en place par l'OIM dans de nombreux pays le long des routes migratoires pourraient également être établis le long des routes de la Méditerranée centrale et orientale.

[11] République tchèque, Danemark, Allemagne, Irlande, Espagne, France, Lituanie, Pays-Bas, Portugal, Finlande, Suède et Royaume-Uni (source Eurostat).

[12] Le trafic de migrants (par exemple l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers) et la traite des êtres humains sont étroitement liés, mais ne doivent pas être confondus.  En particulier, la traite des êtres humains implique l’utilisation de moyens mentionnés dans sa définition («par la menace de recours ou le recours à la force ou à d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d'autorité ou d'une situation de vulnérabilité, ou par l'offre ou l'acceptation de paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une personne ayant autorité sur une autre») à des fins d'exploitation de personnes, mais, contrairement au trafic de migrants, n'implique pas le franchissement d'une frontière ou le transport de personnes.

[13] Le mandat d'Europol est renforcé dans ce domaine en lien avec la révision en cours du règlement Europol.

[14] Les informations récoltées dans ce contexte pourraient aussi être utilisées pour mieux détecter et prévenir les déplacements de combattants étrangers qui partent mener le djihad à l'étranger (notamment en Syrie) ou en reviennent.

[15] Ces actions pourraient devoir faire l'objet d'adaptations en fonction de la réflexion en cours visant à fournir des éléments concrets en vue d'une communication sur une stratégie européenne en matière de sécurité maritime pour début 2014.

[16] Lorsque le règlement Eurosur le permet, les données autres que les données à caractère personnel devraient être mises à la disposition d'Eurosur par Europol.

[17] Dans ce contexte, il convient de préciser dès le départ que les capitaines de navires restent contraints de suivre les ordres émis par les centres coordonnateurs de sauvetage conformément au droit international.

[18] Les États membres hôtes sont invités à prendre des mesures appropriées afin de dispenser, dans la mesure du possible, les États membres participants du paiement de la TVA durant les opérations conjointes.

[19] Les opérations non couvertes par le règlement Frontex doivent néanmoins être menées en pleine conformité avec la Charte des droits fondamentaux, et notamment avec le principe de non-refoulement.

[20] Ces efforts pourraient être complétés par les travaux en cours en vue d'établir un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE. L'environnement commun de partage de l'information (CISE), qui est actuellement mis au point conjointement par la Commission européenne et les États membres de l'UE/EEE, est également prévu en tant que troisième phase d'Eurosur [COM(2008) 68]. 

[21] Le règlement Eurosur prévoit que les informations sur la position, l'état et le type des moyens militaires appuyant une mission de maintien de l'ordre soient inscrits dans le tableau de situation national Eurosur. L'accès à ce type d'informations peut être restreint, selon le principe du «besoin d'en connaître».

[22] À plus long terme, le système de navigation par satellite Galileo et le système d'amélioration des signaux Egnos (système européen de navigation par recouvrement géostationnaire) pourraient contribuer à améliorer le tableau de situation en Méditerranée.

[23] Signé en avril 2013.

[24] Signature prévue début 2014.

[25] Les programmes nationaux des États membres liés au CFP 2014-2020, qui doivent bientôt être élaborés et transmis, devraient aussi traduire clairement ces priorités, afin que le financement nécessaire puisse être mobilisé dès que les différents mécanismes de financement seront opérationnels.

[26] Le centre de réaction d'urgence (ERCC) de la DG ECHO gère les contributions volontaires en nature ou en consultance provenant d'experts des 32 États participant au mécanisme, parmi lesquels les États membres de l'UE. En raison de sa nature volontaire, ce mécanisme ne peut être considéré que comme une solution provisoire à court terme.

[27] Les mécanismes qui pourraient être étudiés sont par exemple le cadre opérationnel de l'OIM en cas de crise migratoire (MCOF) et la task-force «Migration» pour la route migratoire est-africaine et l'Afrique du Nord.