(1)

La directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil (1) fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

(2)

Le mécanisme d'évaluation de Schengen (2) et les informations recueillies par l'intermédiaire du réseau européen des migrations (3) ont permis de réaliser une évaluation complète de la manière dont les États membres mettent en œuvre la politique de l'Union en matière de retour.

(3)

Il ressort des évaluations que la marge d'appréciation laissée aux États membres par la directive 2008/115/CE a entraîné une transposition incohérente de celle-ci dans les législations nationales, ce qui a compromis l'efficacité de la politique de l'Union en matière de retour.

(4)

Depuis l'entrée en vigueur de la directive 2008/115/CE, et compte tenu de l'augmentation de la pression migratoire sur les États membres, les défis auxquels la politique de retour doit répondre se sont multipliés et ont mis sur le devant de la scène ce volet de la politique européenne globale en matière de migration. Dans ses conclusions des 20 et 21 octobre 2016 (4), le Conseil européen a invité les États membres à renforcer leurs processus administratifs nationaux en matière de retour.

(5)

La déclaration de Malte faite par les chefs d'État ou de gouvernement (5) le 3 février 2017 a souligné la nécessité de procéder à un réexamen de la politique européenne de retour, sur la base d'une analyse objective de l'application des instruments juridiques, opérationnels, financiers et pratiques disponibles aux niveaux européen et national. Elle a salué l'intention de la Commission de présenter rapidement un plan d'action actualisé sur les retours et de donner des orientations pour accroître l'efficacité de l'Union européenne et des États membres dans ce domaine et rendre la réadmission effective en prenant appui sur l'acquis existant.

(6)

Compte tenu de l'augmentation actuelle du nombre de ressortissants de pays tiers entrant et séjournant irrégulièrement dans les États membres, et afin de s'assurer de disposer des capacités adéquates pour protéger les personnes dans le besoin, il est nécessaire de tirer pleinement parti de la flexibilité prévue dans la directive 2008/115/CE. Une mise en œuvre plus effective de cette directive permettrait de réduire les possibilités de détournement de procédures et de remédier aux inefficiences, tout en assurant la protection des droits fondamentaux inscrits dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

(7)

La présente recommandation fournit des orientations sur la manière dont les dispositions de la directive 2008/115/CE devraient être appliquées pour rendre les procédures de retour plus effectives, et invite les États membres à prendre les mesures nécessaires pour éliminer les obstacles juridiques et pratiques au retour.

(8)

Une politique de retour efficace requiert des mesures efficientes et proportionnées pour appréhender et identifier les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, et traiter rapidement leur dossier, ainsi que des capacités suffisantes pour garantir leur présence dans la perspective de leur retour.

(9)

La mise en œuvre d'un retour nécessite une organisation rationalisée et bien intégrée de compétences pluridisciplinaires au niveau national. En outre, elle exige des procédures et des instruments qui permettent de transmettre rapidement les informations aux autorités compétentes, ainsi qu'une coopération entre tous les acteurs qui interviennent dans les différentes procédures.

(10)

Un personnel pluridisciplinaire, bien formé et compétent, réunissant toutes les compétences correspondantes est nécessaire pour faire en sorte que les autorités nationales soient à même de répondre aux besoins, notamment dans les cas où la mise en œuvre de l'obligation de renvoyer les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier fait peser une charge importante sur des États membres. En organisant cette approche intégrée et coordonnée, les États membres devraient faire pleinement usage des instruments financiers, des programmes et des projets de l'Union dans le domaine du retour, en particulier le Fonds «Asile, migration et intégration». Dans ce contexte, les États membres devraient également tenir compte de la pression migratoire à laquelle sont confrontées les autorités compétentes.

(11)

Conformément à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE, les États membres devraient systématiquement prendre une décision de retour à l'encontre des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire. Or, la législation et la pratique dans les États membres ne permettent pas de donner plein effet à cette obligation en toutes circonstances, ce qui nuit à l'efficacité du système de retour de l'Union. Par exemple, certains États membres ne prennent pas de décision de retour à la suite d'une décision négative sur la demande d'asile ou un permis de séjour, ou n'en prennent pas à l'encontre des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier qui ne sont pas en possession d'un document d'identité ou de voyage en cours de validité.

(12)

Selon la structure institutionnelle des États membres, en particulier lorsque différentes autorités doivent intervenir, une décision de retour n'est pas nécessairement ou immédiatement suivie d'une demande, adressée aux autorités du pays tiers concerné, de vérification de l'identité du ressortissant du pays tiers en séjour irrégulier et de délivrance d'un document de voyage valide.

(13)

Conformément à l'article 13 du code frontières Schengen (6), une personne qui a franchi illégalement une frontière et qui n'a pas le droit de séjourner sur le territoire de l'État membre concerné est appréhendée et fait l'objet de procédures respectant la directive 2008/115/CE.

(14)

La directive 2008/115/CE établit que l'état de santé du ressortissant du pays tiers concerné doit être pris en compte lors de la mise en œuvre dudit texte, et que les soins médicaux d'urgence et le traitement indispensable des maladies doivent être assurés dans l'attente du retour. Il est cependant essentiel de veiller à ce que les mesures d'éloignement de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier soient exécutées et que des mesures soient prises pour éviter les comportements visant à entraver ou à empêcher le retour, tels que de fausses allégations médicales nouvelles. En outre, il est également nécessaire de prendre des dispositions pour remédier de manière efficace au problème des demandes d'asile introduites dans le seul but de retarder ou d'empêcher l'exécution de la décision de retour.

(15)

La directive 2008/115/CE, tout en obligeant le ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier à quitter l'Union, prévoit que seul l'État membre auteur de la décision de retour peut exécuter celle-ci. Une procédure de retour peut être engagée dans chaque État membre qui appréhende le même ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier. La reconnaissance mutuelle des décisions de retour, telle que la prévoient la directive 2001/40/CE du Conseil (7) et la décision 2004/191/CE du Conseil (8), permettrait d'accélérer les procédures de retour et de décourager les mouvements secondaires non autorisés au sein de l'Union.

(16)

La rétention peut constituer un élément essentiel pour améliorer l'efficacité du système de retour de l'Union, pour autant qu'elle soit réservée aux cas dans lesquels aucune autre mesure suffisante, mais moins coercitive, ne peut être appliquée efficacement conformément à l'article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE. En particulier, dans les cas où il faut veiller à ce que des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ne prennent pas la fuite, la rétention peut permettre de bien préparer et organiser des opérations de retour.

(17)

La durée maximale de rétention actuellement appliquée par plusieurs États membres est nettement plus courte que celle qui est autorisée par la directive 2008/115/CE et qui est nécessaire pour mener à bien la procédure de retour. Aussi ces courtes périodes de rétention constituent-elles un obstacle à l'effectivité des mesures d'éloignement.

(18)

Les délais de recours contre les décisions ordonnant un retour varient fortement d'un État membre à l'autre, allant de quelques jours à un ou plusieurs mois. Dans le respect des droits fondamentaux, le délai devrait laisser suffisamment de temps pour garantir l'accès à une voie de recours effective, tout en tenant compte du fait que de longs délais peuvent avoir un effet négatif sur les procédures de retour.

(19)

Un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier devrait se voir accorder le droit d'être entendu par les autorités compétentes avant qu'une mesure individuelle qui lui serait défavorable ne soit prise à son encontre.

(20)

En vertu de la directive 2008/115/CE, un effet suspensif automatique des recours contre les décisions de retour devrait être accordé dans les cas où il existe un risque que le ressortissant de pays tiers concerné soit exposé à un risque réel de mauvais traitements en cas de retour, en violation de l'article 19, paragraphe 2, et de l'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, tels qu'interprétés par la Cour de justice de l'Union européenne (9).

(21)

Un grand nombre d'États membres procèdent à des évaluations répétées du risque de refoulement tout au long des différentes phases des procédures d'asile et de retour, qui peuvent entraîner des retards inutiles dans le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

(22)

Le retour d'un mineur non accompagné vers le pays tiers d'origine et le regroupement familial peuvent être dans l'intérêt supérieur de l'enfant. L'interdiction de prendre des décisions de retour à l'encontre des mineurs non accompagnés, qui existe dans la législation nationale de plusieurs États membres, ne permet pas de donner plein effet à l'obligation imposée aux États membres de tenir dûment compte de l'intérêt supérieur de l'enfant, et d'accorder une attention particulière aux circonstances de chaque cas d'espèce. Ces interdictions pourraient avoir des conséquences indésirables pour l'immigration irrégulière et inciter des mineurs non accompagnés à se lancer dans des voyages périlleux pour gagner l'Union.

(23)

Les décisions sur le statut juridique et sur le retour des mineurs non accompagnés devraient toujours être fondées sur de solides évaluations pluridisciplinaires et au cas par cas de l'intérêt supérieur des intéressés, notamment l'évaluation de la localisation de la famille et du logement familial. Il conviendrait de consigner dûment cette évaluation.

(24)

Conformément à l'article 17 de la directive 2008/115/CE, qui définit les conditions dans lesquelles les États membres peuvent recourir à la rétention à l'égard des mineurs non accompagnés et des familles comportant des mineurs en tant que mesure de dernier ressort et pour la période appropriée la plus brève possible, les États membres devraient faire en sorte qu'il existe des alternatives à la rétention pour les enfants. Lorsqu'en revanche ces alternatives n'existent pas, une interdiction absolue de la rétention dans de tels cas ne permet pas de donner plein effet à l'obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer du retour et risque d'entraîner l'annulation d'opérations de retour en cas de fuite.

(25)

Dans l'attente de l'adoption de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'utilisation du système d'information Schengen pour le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (10), les États membres devraient faire pleinement usage de la possibilité d'introduire un signalement portant sur une interdiction d'entrée conformément à l'article 24, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil (11).

(26)

Tous les États membres liés par la directive 2008/115/CE devraient être destinataires de la présente recommandation.

(27)

Les États membres devraient donner instruction à leurs autorités nationales chargées des tâches liées au retour d'appliquer la présente recommandation dans l'exercice de leurs fonctions.

(28)

La présente recommandation est conforme aux droits fondamentaux et aux principes reconnus par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Elle garantit en particulier le strict respect de la dignité humaine et l'application des articles 1er, 4, 14, 18, 19, 24 et 47 de la charte et doit être mise en œuvre en conséquence,

1.

Afin de remédier aux obstacles d'ordre procédural, technique et opérationnel à une plus grande effectivité des retours, les États membres devraient, au plus tard le 1er juin 2017, renforcer leur capacité de procéder au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, en veillant à adopter une approche intégrée et coordonnée.

2.

Les objectifs d'une telle approche intégrée et coordonnée dans le domaine du retour devraient être les suivants:

3.

L'approche intégrée et coordonnée dans le domaine du retour devrait remplir, en particulier, les missions suivantes:

4.

Les États membres devraient veiller à ce que les unités ou organes chargés d'assurer l'approche intégrée et coordonnée soient dotés de toutes les ressources humaines, financières et matérielles nécessaires.

5.

Afin de garantir l'adoption systématique d'une décision de retour à l'encontre des ressortissants de pays tiers qui n'ont pas, ou n'ont plus, le droit de séjourner dans l'Union européenne, les États membres devraient:

6.

Les États membres devraient veiller à ce que les décisions de retour aient une durée illimitée, de sorte qu'elles puissent être exécutées à tout moment sans qu'il soit nécessaire de relancer la procédure de retour après un certain laps de temps. Ce point devrait être sans préjudice de l'obligation de prendre en considération tout changement dans la situation individuelle des ressortissants de pays tiers concernés, y compris le risque de refoulement.

7.

Les États membres devraient systématiquement mentionner dans les décisions de retour que les ressortissants de pays tiers doivent quitter le territoire de l'État membre pour se rendre dans un pays tiers, afin de décourager et d'empêcher les mouvements secondaires non autorisés.

8.

Les États membres devraient recourir à la dérogation prévue à l'article 2, paragraphe 2, point a), de la directive 2008/115/CE lorsque son application peut permettre de rendre les procédures plus efficaces, notamment en cas de forte pression migratoire.

9.

Afin d'assurer un retour rapide des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, les États membres devraient:

10.

Aux fins de l'éloignement effectif des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, les États membres devraient:

11.

En ce qui concerne les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier qui entravent délibérément le processus de retour, les États membres devraient envisager la possibilité de recourir à des sanctions en application de leur législation nationale. Ces sanctions devraient être effectives, proportionnées et dissuasives et ne devraient pas compromettre la réalisation de l'objectif de la directive 2008/115/CE.

12.

Les États membres devraient:

13.

Afin de garantir le respect des droits de l'enfant, et en tenant dûment compte de l'intérêt supérieur de l'enfant et de la vie familiale au sens de l'article 5 de la directive 2008/115/CE, les États membres devraient:

14.

En ce qui concerne les droits fondamentaux et les conditions fixées par la directive 2008/115/CE, les États membres ne devraient pas exclure de leur législation nationale la possibilité de placer des mineurs en rétention, lorsque cela est strictement nécessaire pour garantir l'exécution d'une décision de retour définitive dès lors que les États membres ne peuvent pas appliquer efficacement des mesures moins coercitives que la rétention en vue d'assurer un retour effectif.

15.

Chacune des circonstances objectives suivantes devrait constituer une présomption réfragable de l'existence d'un risque de fuite:

16.

Les États membres devraient prévoir la pleine prise en compte des critères suivants comme indication de l'existence d'un risque de fuite de la part de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier:

17.

Les États membres ne devraient accorder un délai de départ volontaire qu'à la suite d'une demande du ressortissant de pays tiers concerné, tout en veillant à bien informer ce ressortissant de pays tiers de la possibilité de présenter une telle demande.

18.

Les États membres devraient prévoir dans la décision de retour le délai de départ volontaire le plus court possible pour organiser le retour et y procéder, en tenant compte des circonstances propres à chaque cas.

19.

Pour fixer le délai de départ volontaire, les États membres devraient apprécier les circonstances propres au cas d'espèce, notamment les perspectives de retour et la volonté du ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier de coopérer avec les autorités compétentes en vue du retour.

20.

Un délai de plus de sept jours ne devrait être accordé que lorsque le ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier coopère activement en vue du retour.

21.

Aucun délai de départ volontaire ne devrait être accordé dans les cas prévus à l'article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115/CE, notamment lorsque le ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier risque de prendre la fuite, comme prévu aux points 15 et 16 de la présente recommandation, et en cas de condamnations antérieures pour infractions pénales graves dans d'autres États membres.

22.

Les États membres devraient avoir lancé, au plus tard le 1er juin 2017, des programmes d'aide au retour volontaire, qui devraient être conformes aux normes communes pour les programmes d'aide au retour volontaire et de réintégration, établies par la Commission en coopération avec les États membres et approuvées par le Conseil (14).

23.

Les États membres devraient prendre des mesures pour améliorer leur processus de diffusion des informations sur le retour volontaire et les programmes d'aide au retour volontaire aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, en coopération avec les services éducatifs et médico-sociaux nationaux.

24.

Afin de faire pleinement usage des interdictions d'entrée, les États membres devraient: